促进形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局

“十五五”规划纲要提出，优化区域经济布局，促进区域协调发展。这是立足全面建设社会主义现代化国家新征程所作出的重大部署，为“十五五”时期优化重大生产力布局、构建优势互补高质量发展的区域经济体系明确了方向。横向错位发展是基于空间维度提出的区域产业布局准则，目的是在充分发挥自身比较优势的基础上，形成差异化的产业发展定位，避免同质化竞争与低水平重复建设。纵向分工协作则是区域产业分工在产业链维度的深化与延伸，更侧重从价值链维度优化产业空间配置，通过各地区依托自身优势承担产业链不同环节功能，形成跨地区垂直分工与高效协同体系，最终提升产业链供应链整体的韧性与效率。探索形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局，对丰富我国区域发展理论、推动区域经济高质量发展具有重要的理论价值与现实意义。

促进形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局，是顺应我国发展阶段变化、破解当前区域协调发展的结构性矛盾、支撑中国式现代化建设的重要抓手。从国际竞争格局看，逆全球化思潮抬头，全球产业链供应链进入深度重构期，区域化、近岸化特征日益明显。我国产业发展面临发达国家“高端回流”与发展中国家“中低端分流”的双重挤压，提升产业链供应链整体韧性与竞争力已经迫在眉睫。而且，产业竞争已经从单一企业、单一产品的竞争转向产业链集群、区域产业体系的整体竞争。只有推动不同地区基于自身比较优势形成错位发展与分工协作，才能充分发挥我国超大规模市场优势和产业体系完整优势，将空间规模优势转化为产业链整体竞争优势。随着全球新一轮科技革命和产业变革深入演进，新兴技术与传统产业深度融合，为跨地区产业分工协作创造了技术条件，也对优化区域产业布局提出了新要求。促进横向错位发展、纵向分工协作，能够使我国在全球产业链重构过程中抢占主动位置，塑造产业发展新动能新优势。

从国内发展阶段看，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而区域层面不平衡不充分发展的集中体现，就是产业空间布局不合理引发的结构性问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展工作，不断丰富完善区域协调发展的理念、战略和政策体系。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列重大区域战略落地见效，我国区域板块从分散发展转向融合互动，发展的整体性与均衡性持续提升，以重大战略为引领、多元板块协同联动的区域协调发展新格局已基本形成。然而，我国区域协调发展仍面临诸多结构性矛盾。在东中西部和东北四大板块层面，区域间产业互补性挖掘不足，同质化竞争仍较为普遍；在城市群层面，内部产业同构化问题突出，部分地方为争夺项目加码招商竞争，竞相比拼政府资金补贴、土地、税收优惠等，既造成公共资源浪费，也扭曲要素市场价格、破坏公平竞争秩序；在都市圈层面，中心城市功能过度集聚导致“大城市病”凸显，对周边地区的虹吸效应也未减弱，跨地区协同治理的体制机制仍不健全，导致区域产业链整体韧性不足，应对外部冲击能力偏弱。横向错位发展主要是从根源上化解板块间、城市间的产业同构与恶性招商竞争问题，纵向分工协作则可以疏解中心城市过度集聚的功能，也能通过产业链上下游协同提升整体韧性。因此，促进形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局，是破解我国区域协调发展结构性矛盾的关键，是构建新发展格局、提升产业链供应链韧性的内在要求，更是推动形成优势互补、协同联动的区域经济布局的核心支撑。

强化跨地区规划统筹，从源头引导产业定位错位布局。推动错位发展与分工协作，首先需要破解“各定规划、各选产业”引发的同质化竞争问题，必须建立上位规划对下位规划的刚性约束，从顶层设计层面明确不同地区的功能定位与产业方向。通过规划引领和区域联动，加快形成全国四大区域板块错位发展、城市群互补联动、都市圈链群协同，层级清晰、分工有序、优势互补的现代化产业空间发展格局。在整体区域层面，立足东中西部与东北地区资源禀赋、发展阶段的梯度特征，明确四大板块的主体功能定位与主导产业方向。在城市群层面，强化国家统筹管控，编制区域性产业布局专项规划，结合域内城市区位条件与发展能级差异化设定功能定位，有效化解城市群内部低端产业竞争。在都市圈层面，可通过编制与实施都市圈规划来确保圈域内形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局。例如，首都都市圈在规划与发展实践中，依托京津、京雄走廊发展新质生产力，建立跨行政区重大产业项目联合审议制度，严格否决不符合区域产业分工要求、违背廊道功能定位的低水平产业项目，推动各经营主体依据自身资源禀赋精准确定细分产业赛道和空间区位。

深化跨地区利益共享机制创新，破除分工协作的利益藩篱。促进形成横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局，本质上要求不同地区根据自身比较优势调整产业布局。这一过程不可避免会触及地方短期利益，而当前阻碍产业跨地区有序转移、分工协作落地的关键问题，是地方政府基于独立行政主体利益产生的同质化竞争与利益博弈。只有建立公平合理、风险共担的跨地区利益共享机制，才能为错位发展与分工协作扫清障碍。建立健全跨地区产业转移税收分成制度，对转出地政府向转入地转移的重大产业项目，允许其在一定时期内按照协商比例分享项目产生的税收收入，保障转出地的合理利益。针对各地广泛开展的跨地区共建产业园区，推动建立GDP、税收等核心指标按合作比例分成的统计制度，既保障转出地分享产业发展收益，也调动转入地承接产业、配套服务的积极性。

完善统一开放市场体系，降低跨地区分工协作的交易成本。横向错位发展与纵向分工协作，本质上是依托市场机制实现资源优化配置的过程。加快消除行政区划分割带来的制度性壁垒，系统构建统一开放、竞争有序的全国统一大市场，为区域产业分工协作创造良好制度环境。推进区域市场一体化建设，在企业登记跨地区办理、技术标准对接、行业资质互认、信用评价结果共享等重点领域实现互认互通。消除标准差异、规则分割带来的隐性壁垒，打通区域间商品和要素流动的堵点。进一步深化要素市场化配置改革，推动资本、技术、劳动力等各类生产要素跨地区自由流动，尤其是探索建立跨地区知识产权保护协作机制、跨地区技术成果转化收益共享机制，破除影响创新要素流动的体制障碍，促进创新要素在更大空间范围内实现高效集聚与合理配置。推动建立统一的市场监管规则标准，协同打击不正当竞争行为，共同维护公平竞争的市场秩序，让企业能够真正按照市场规律自主选择产业布局区位，依托自身比较优势嵌入区域产业链分工体系，最终形成良性的分工协作格局，为新质生产力在区域间有序培育、梯次传递和发展壮大提供坚实的市场制度支撑。

推动基础设施互联互通，夯实分工协作的物理支撑。网络化、智能化的基础设施体系，是推动产业跨地区分工协作的基础和前提，必须加快补齐区域基础设施短板，构建支撑高效分工的物理网络。交通基础设施领域，应重点加快城市群、都市圈城际铁路、市域（郊）铁路建设，打通高速公路省际“断头路”和瓶颈路段，推动跨城市公交、轨道交通一卡通行，构建便捷高效的通勤网络与物流网络，降低产业分工协作的物流与通勤成本。新型基础设施领域，统筹跨地区新基建布局，支持区域内省市联合建设一体化算力网络与大数据中心，共建共享工业互联网公共服务平台，推动数字基础设施互联互通与数据资源共享。通过数字基础设施的一体化布局，为产业链上下游企业跨地区协同研发、柔性生产、远程运维提供坚实的数字支撑。能源水利等基础设施领域，统筹布局区域重大能源项目、引水工程，共建共享基础设施网络，避免重复建设，提升基础设施整体利用效率，为产业分工协作提供基础保障。

搭建多层次协同治理平台，保障分工格局的持续运转。促进形成新型产业分工格局是一个长期动态过程，不可能一蹴而就，需要建立常态化的协同治理机制，持续协调解决分工协作中的矛盾分歧。建立跨行政区域的高级别协调机制，定期研究解决产业布局、跨地区重大项目建设中的重大问题。在区域层面，设立具备实体职能的区域性协调机构，统筹推进区域产业协作的具体事务。在城市群层面，建立地方政府间常态化协商机制，针对产业分工中的具体问题开展点对点协商。建立健全都市圈内跨行政区的多层级协商机制，由省级层面统筹协调产业规划衔接、重大项目布局等核心事项，设立具备实体职能的日常协调机构推进具体事务。同时，鼓励行业协会、企业、科研机构等多元主体参与区域产业协作治理，形成多元主体共同参与的协同治理格局，共同推动横向错位发展、纵向分工协作的区域产业发展格局加快成型，为我国区域经济高质量发展提供坚实支撑。

（作者系北京大学首都发展研究院院长）