美国深海开发理念单边化冲击国际海底秩序

深海作为人类共同继承财产，其开发与治理关乎全球生态安全与可持续发展。2025年4月以来，美国通过签发行政令、修订审批规则等一系列动作，意图绕过国际海底管理局（以下简称海管局）加速推进国家管辖范围外的深海采矿。以美国金属公司提交综合申请并获美国国家海洋和大气管理局（NOAA）初步认可为标志，美国深海开发理念正在经历新一轮单边化构建。这一动向不仅冲击了以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为核心的国际海洋法治体系，也加剧了全球深海治理的不确定性。

当前，美国持续调整深海开发理念，政策导向发生明显偏转，整体褪去全球治理底色，以本国短期利益与地缘竞争需求为核心，呈现出以下新特征。

一是背离多边主义，强推单边开发。美国迄今尚未缔结《公约》，不愿依托海管局搭建的多边合规机制开展深海相关作业，转而启用1980年出台的国内立法《深海硬矿资源法》，主张凭借本国行政审批权限超越国际法规范，单独对国际海底区域资源开发作出安排。该国内法最初为对接多边治理机制设立的过渡规范，如今却被美国用作挑战“人类共同继承财产”原则的工具。此类做法既严重背离多边主义基本准则，也违背国际法治核心要义。

二是固守冷战思维，鼓动阵营对立。美国将深海采矿议题深度融入对华战略竞争轨道，将其视为打破中国关键矿产供应链优势的“关键突破口”。公然声称相关行政令旨在应对中国影响力，并拉拢盟友组建排他性供应链联盟。例如，韩国锌业有限公司向加拿大金属公司（TMC）注资并展开合作，其高管甚至毫不掩饰地宣称要“完全绕过中国的供应链”。这种以竞争为名、行对抗之实的资源政治化操弄，严重挑战国家间互信，加剧了深海治理的复杂性与对抗性。

三是弱化环保约束，忽视科学规律。美国国家海洋大气局的第三代实用气象观测卫星NOAA新规将勘探与开发许可合并审批，大幅压缩环境影响评估与公众参与的法定周期，实质上是将商业利益凌驾于生态安全底线之上。科学界对深海采矿的长期生态影响远未形成共识。2024年发现多金属结核能在无光环境下产生氧气，更是警示世界深海生态可能具有尚未认知的重要功能。在优先推进资源开发的政策导向下，美国相关环境影响评估难以秉持严谨标准，相关审查程序容易流于形式。

美国深海开发理念走向单边，既有全球关键矿产供需矛盾的客观背景，更有其根深蒂固的霸权逻辑与零和博弈认知。一方面，现实需求与零和思维交织，催生迫切开发诉求。随着新能源、人工智能等高新技术产业发展，全球对锂、钴、镍、稀土等关键矿产需求激增。在全球产供链屡遭冲击的背景下，美国作为最大消费国，客观上有降低对外依赖的需求。然而，在零和博弈思维的扭曲下，这一合理需求异化为关键矿产供应链“去中国化”的政治图谋。随着深海采矿技术逐步成熟，抢占深海资源成为美国急于实现的战略目标。另一方面，多边规则谈判受阻，合法开发路径亟待畅通。尽管美国不是《公约》缔约国，但其企业完全可以通过设立子公司并获得缔约国担保的方式，与海管局签订合同成为承包者。然而，由于在惠益分享、技术转让、生态保护等问题上分歧难消，海管局开发规章出台迁延日久，且明确强调商业开发不应在缺乏规则的情况下进行。多边治理框架暂未铺就一条快速合法开发的路径，客观上为美国绕开多边机制、另起炉灶提供了借口。此外，美国深陷霸权路径依赖，一贯功利化取舍、选择性遵从国际法。面对开发需求与多边路径壅闭的矛盾，美国本可像中国一样选择多边主义的治理路径，但却没有。美国走向单边的根本原因在于其霸权积习难改。美国自认不加入《公约》是一种“优势”，企图选择性适用《公约》条款，既享受《公约》红利，又通过国内法自由开展采矿。正如美国前司法部长理查森所指出的，这种厚颜无耻的尝试不仅会招致报复，也无法赋予企业排他性权利。

美国深海开发理念的重构，在深海资源管理领域形成了一套脱离于国际海底管理规则的路径，对全球深海治理构成实质性挑战。其一，严重冲击国际海洋法理体系，极大削弱《公约》法律效力。美国依托国内立法设立采矿许可机制，拆分《公约》统一治理架构，违背国际法优先适用原则，弱化多边海洋法律制度约束力，挑战国际海底治理的法治基础。其二，消解多边治理效能，加剧治理体系分化。两套治理机制并行运行，催生差异化审批规范与行业准则，容易引发各国治理行为失序，削弱海管局管辖权限，推动全球海洋治理走向碎片化。其三，扭曲深海资源分配准则，加剧全球资源博弈。美国奉行排他性利益导向，借助单边治理框架攫取深海战略矿产，漠视深海资源惠益共享制度，加剧全球关键矿产供需失衡与分配不公，激化国家间资源竞争，提升国际海底领域争端风险。

面对美国单边深海开发政策带来的全球治理风险，国际社会坚守多边治理立场，积极开展制衡与抵制工作。首先，依托多边治理机构强化监管约束。海管局主动履职行权，在第三十届理事会上达成共识，要求深海采矿承包者补充提交合规材料，压实主体履约义务，通过制度化监管手段约束单边采矿行为，稳固国际海底治理体系权威。其次，借助国际司法机制厘清法律权责。针对多边监管引发的法律纠纷，2026年7月国际海洋法法庭海底争端分庭开庭审理相关案件，该案既是分庭首例诉讼案件，也是首个非国家实体提起的海底争端案件，实现多边治理规则与美国单边治理逻辑的司法对质，厘清深海治理法律边界。最后，凝聚全球多边治理共识。国际社会普遍认可深海全球公共属性，摒弃排他性资源治理逻辑，夯实《公约》治理根基，加快磋商完善深海采矿配套规则，补齐治理制度短板，依托统一国际规则化解单边主义外溢风险，维护全球深海治理秩序稳定。

（作者系外交学院国际法系副主任）