加强建设发展新质生产力的制度环境

2026年10月，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（以下简称《意见》），《意见》以“创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破”四原则为统领，针对实践中出现的“脱实向虚”“一哄而上”“重发展轻改革”等苗头性问题作出系统性纠偏，其核心贡献在于将发展新质生产力从“做什么”的产业清单逻辑转向“怎么做”的体制机制逻辑。《意见》的制度设计表明，新质生产力的最终实现，取决于能否构建起与先进生产力质态相适应的生产关系——这正是全面深化改革在新发展阶段的核心命题。

厘清“质态”与“业态”的关系

理解新质生产力，必须厘清“质态”与“业态”的关系。国家发展改革委的解读明确指出，“质态是生产力的内在品质、发展质量，业态是生产力的外在表现形态、载体依托”。这一区分的理论意义在于，它拒绝了将新质生产力等同于某些特定产业门类的简化论。如果新质生产力等同于“新兴产业”，那么传统农业、制造业就注定与“新质”无缘。但事实上，无人机植保是典型的农业新质生产力，智能制造是传统制造业的新质生产力体现。新质生产力的判定标准不是“属于哪个行业”，而是生产力系统是否实现了技术革命性突破、要素配置是否发生了创新性质变、全要素生产率是否出现了显著提升。“质态”概念的引入，使新质生产力从一种“产业目录式”的政策话语，上升为一种“标准导向式”的理论范畴。它要求我们关注的不是“什么产业可以被称为新质生产力”，而是“任何产业在什么条件下实现了生产力质态的跃升”。《意见》以“全要素生产率大幅提升”作为核心标志，正是这一理论逻辑的制度化表达——全要素生产率衡量的不是要素投入的数量，而是要素组合的效率，这恰恰是“质态”的操作化指标。

新质生产力所要求的要素组合方式——数据的高效流动、创新链与产业链的深度融合、人才的跨组织配置——在既有的体制机制框架中往往面临显著的摩擦成本。《意见》的总体要求明确指出，“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”。这意味着新质生产力的发展瓶颈已经从“技术能否突破”转向“制度能否适配”。技术突破可以在实验室中完成，但技术向现实生产力的转化，必须穿越组织边界、行业壁垒和行政层级的重重约束。当科技成果“先使用后付费”许可给中小微企业时，当科技项目“立项时一体部署研发和转化任务、验收时考核应用实绩”时，这些举措触及的正是生产关系中“创新收益分配”“风险承担机制”“组织协同方式”等深层结构。因此，新质生产力的“新质”不仅体现在生产力要素的升级上，更体现在它对生产关系变革提出的系统性要求上。忽视这一要求，新质生产力就可能沦为悬浮于既有体制之上的“技术孤岛”。

四项原则与制度设计的实现纠偏逻辑

“创新主导”被《意见》确立为首要原则。其现实针对性在于过去几十年我国经济增长在相当程度上依赖投资驱动，地方政府的政策工具箱中，“招商引资”“上项目”“扩产能”是更熟悉的手段。当“新质生产力”成为新的政策目标后，路径依赖的风险显而易见——用投资驱动的老办法去实现创新驱动的目标。《意见》的制度回应是系统性的。在投入端，提出“建立企业研发准备金制度”“提高企业研发费用加计扣除比例”，将企业置于科技投入的主导位置。在组织端，强调“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务”“将符合国家战略需求的企业研发项目按程序上升为国家项目”。在转化端，要求“以人工智能引领科研范式变革”“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”。这一链条的逻辑是，创新主导不是政府替代市场进行创新，而是通过制度设计降低企业创新的不确定性，使创新成为内生于市场过程的常规活动。

“改革为要”原则的实践指向，是针对“重发展轻改革”这一苗头性问题的明确纠偏。国家发展改革委的解读指出，“将深化体制机制改革和制度供给贯穿到发展的全过程各方面”。这一原则的制度表达体现在《意见》的多个层面。在科研机构改革方面，提出“逐步建立激发创新活力、知识价值导向、管理规范有效、保障激励兼顾的高等学校、科研院所薪酬制度”——这触及了科研人员激励这一长期存在的制度瓶颈。在金融支持方面，要求“加大金融创新产品供给”，回应了新质生产力企业轻资产、高风险特征与传统金融体系抵押物依赖之间的结构性矛盾。在市场准入方面，提出“允许科研类事业单位实行更灵活的管理制度”。这些举措的共同指向是发展新质生产力的关键杠杆不在“给项目”，而在“改制度”。当一个科研人员因薪酬制度僵化而无法从成果转化中获得合理回报时，当一个初创企业因金融产品匮乏而无法获得与创新周期匹配的资金时，技术本身的先进性无法自动转化为生产力。“改革为要”的实质，是把制度成本从新质生产力发展的“外部约束”转化为“内部变量”。

“因地制宜”原则所回应的苗头性问题尤为突出。部分地方在新兴产业和未来产业布局中“赛道雷同”，缺乏对自身资源禀赋的冷静评估。《意见》的约束机制具有制度刚性。在组织层面，要求强化全国一盘棋思想，加强分类指导和重点领域统筹。在责任层面，明确提出“严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任”。这意味着“因地制宜”不仅是一条工作建议，更是一条具有问责后果的纪律要求。从理论层面看，“因地制宜”原则的深层逻辑在于新质生产力是“质态”而非“业态”，这意味着每个地区都可能有自己的新质生产力发展路径，关键在于识别本地要素禀赋中哪些具备“质态跃升”的潜力。一个农业资源丰富的地区，智慧农业可能是比追逐“元宇宙”更务实的选择；一个制造业基础深厚的地区，智能制造和工业互联网可能比“通用人工智能大模型”更具可行性。“因地制宜”反对的不是“新”，而是脱离禀赋条件的“盲目求新”。

“先立后破”原则是对新旧动能转换过程中“破而未立”风险的清醒认识。《意见》明确要求“不能出现产业空心化或产业断层现象”。这一原则的实践智慧在于传统产业不仅是新质生产力的“对照物”，更是其发展的基础条件和需求来源。习近平总书记明确指出，“传统产业改造升级，也能发展新质生产力”。“先立后破”的方法论要求是：在新动能尚未充分成长之前，不应人为削弱旧动能的支撑作用；在传统产业仍具有改造升级空间时，不应简单将其视为“落后产能”加以淘汰。《意见》在产业维度的部署体现了这一逻辑，把改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、前瞻布局未来产业并列为“科技创新和产业创新深度融合”的三大任务。这一“三业并重”的表述，在政策话语中具有明确的纠偏意义。

（作者为中国宏观经济研究院高级顾问专家、二级研究员）