聚焦产业链供应链的完整性、稳定性、安全性、协同性开展治理与调控，是建设现代化产业体系的必由之路 为什么产业政策应向产业链政策转型

当前科技革命与产业变革加速迭代，经济全球化形势深度调整，过去的单一产业、单一企业竞争，正在全面转向产业体系、产业集群与产业链生态的全方位竞争。在此背景下建设现代化产业体系，不仅产业政策的实践范式、目标体系和动力机制要转型和改革，产业政策自身也需要转型。从产业政策向产业链政策的根本性升级，聚焦产业链供应链的完整性、稳定性、安全性、协同性开展治理与调控，是建设现代化产业体系的必由之路。

产业政策向产业链政策转型，可以实现产业链安全与效率并重

过去全球产品内分工依托交通、信息技术的快速发展，跨国企业将生产的不同环节分散在全球布局，形成跨区域的全球产业链分工体系，各国依托比较优势嵌入产业链单一环节。这种单一效率导向的发展模式，在和平稳定的全球化环境下能够快速发展；但在地缘冲突频发、大国博弈加剧，科技封锁、产业脱钩、贸易壁垒等逆全球化行为蔓延的情况下，极易引发产业断供、生产停滞、产业瘫痪等重大风险。近年来，产业链安全已成为关乎国家经济安全、产业安全的核心战略问题，全球产业分工从碎片化转向区域一体化、国内完整化，国内产品内分工成为主流，各国更加注重本土产业链的完整性、配套性、自主性，优先构建自主可控的国内产业链体系，区域集聚、本土闭环特征日益显著。

在此背景下，产业政策迭代升级要求聚焦全产业链布局、全链条协同、全环节优化，统筹上下游、产供销、大中小企业协同发展，构建完整、畅通、高效的国内产业分工体系，同时衔接区域、全球产业链，为现代化产业体系搭建稳固的产业链架构。产业链政策的核心价值，在于实现产业治理从单一效率导向向安全与效率并重的转型：一方面延续效率优先逻辑，优化分工布局、提升资源配置效率、增强核心竞争力；另一方面将安全、韧性建设摆在突出位置，聚焦关键核心、薄弱短板、风险卡点等环节，通过政策扶持、技术攻关、布局优化，补齐短板、锻造长板，提升自主可控能力、风险抵御能力与动态韧性。例如，我国针对半导体、工业软件、高端装备等关键领域，出台专项扶持政策、组建创新联合体、开展关键技术攻关，同时完善国内配套、降低对外依存度，以产业链安全保产业体系稳定运行。

产业政策向产业链政策转型，可以更有效地协调产业政策与竞争政策的矛盾

产业政策与竞争政策的根本矛盾，在于如何发挥政府的有为作用与市场的有效作用，产业链政策是调和两类政策冲突、推动二者互补共生的关键载体。

第一，从底层逻辑看，产业链政策可以重塑政策定位，弥合两类政策的价值分歧。产业政策与竞争政策的核心冲突，本质是政府与市场边界的博弈。传统产业政策多以“点状扶持”为主，针对单个企业选择性干预并给予特殊扶持，传统竞争政策聚焦市场结构与行为，以约束市场势力、防范垄断、破除壁垒为核心，侧重局部竞争监管，较少考量产业整体发展与安全。二者存在价值目标难以统一的鸿沟，产业链政策以全链系统思维让二者拥有共同的价值锚点。当前我国产业发展的核心诉求是实现产业链现代化、提升韧性与安全水平，这一目标既非单纯依靠政府干预能够完成，也不能完全交由自由市场实现。一方面，产业链上下游环节互补、风险易传导，关键短板环节易现市场失灵，需要产业政策发挥补链、强链、延链作用，通过定向资源支持攻克技术瓶颈，这为产业政策划定了合理作用范围；另一方面，功能健全的产业链离不开公平竞争的市场环境，垄断、分割会割裂协作、抑制整体效率，这要求竞争政策守住底线，保障各环节资源要素自由流通、平等协同。两大政策围绕“产业链整体高质量发展”同向发力，可从根源上缓解价值取向的对立。

第二，从矛盾根源看。其一，过去产业政策按行业门类单独制定，上游研发、原材料生产、中游制造、下游终端分属不同管理体系，政策扶持标准、资源投放节奏互不衔接，部分环节在政策加持下快速扩张、产能过剩，而关键核心环节因技术突破难、投入大、回报慢而得不到有效支持。产业链政策以整条供应链为治理单元，统筹上下游、产供销、大中小企业，统一政策导向，让产业政策精准对接链条短板、竞争政策聚焦链条堵点，避免政策各行其是。其二，过去我国产业政策为地方政府主导型，各地为发展本地经济打造属地化产业链，常以行政手段保护本地企业、限制外部主体进入，竞争政策难以仅靠反垄断、反不正当竞争监管扭转“守链自保”思路。产业链政策强调全国一盘棋布局，统筹区域分工协作，引导各地立足比较优势承接链条环节，避免重复建设与区域壁垒。当各地发展目标转向融入全国一体化产业链时，地方保护型行政垄断将大幅减少，产业政策的地方异化问题得到纠正。其三，市场垄断行为往往沿产业链传导，单一竞争监管难以根治。产业分工精细化使市场支配地位不再局限于单一产品、单一企业，龙头企业通过纵向整合、排他性交易、供应链捆绑，将市场势力延伸至整个产业链。此时仅针对单一主体查处，竞争政策只能治标；而产业链政策能够梳理链条上的势力分布、竞争结构，配合竞争政策开展全链条监管，区分正常协同与垄断性捆绑，既允许企业为提升供应链效率开展合理合作，又坚决打击利用链条优势排除竞争的违法行为，让监管尺度更贴合产业实际。

第三，从实践路径看，产业链政策搭建了协调两类政策分工协作的实践框架。首先，产业链政策划定产业政策的干预边界，依环节属性差异选择政策工具：对基础研发、核心零部件、高端装备等市场失灵突出、关乎安全的环节，允许产业政策适度介入、定向支持；对产能充足、市场化程度高、竞争充分的通用制造、普通配套环节，则取消差异化扶持，保障主体公平竞争。这种分环节、分类别的治理思路，改变了以往“一刀切”扶持、无差别干预的模式。其次，产业链政策丰富竞争政策的监管维度，避免监管脱离产业实际。前沿技术迭代、产业链深度协作是现代产业的基本特征，若机械套用静态反垄断标准、一味限制整合与合作，会割裂协作、削弱竞争力。产业链政策赋予竞争政策动态化、系统化监管思维：在判定并购、纵向合作、市场集中等行为时，不仅评估微观市场竞争损害，还要考量其对产业链稳定性、技术协同、整体效率的影响；对链主企业牵头的产学研协同、上下游联合攻关等利于强链补链的合作予以包容，对借助链条优势打压对手、阻碍要素流动等垄断行为严格依法监管。这让竞争政策不再是单纯的“限”与“管”，而是兼顾竞争秩序与产业发展。最后，产业链政策旨在打通部门协同通道，化解执行层面的政策内耗。产业主管部门负责产业培育、链条建设，市场监管部门负责竞争监管，部门职能分割易致政策目标冲突。产业链政策作为顶层统筹性政策，能推动跨部门协同机制建立，在政策制定、项目落地、执法监管等环节提前沟通、统一标准。

产业政策向产业链政策转型，可以进一步完善反垄断标准，助推技术创新和现代化产业体系建设

适配新技术变革带来的产业新特征，产业链政策为构建科学合理的反垄断标准提供底层框架，同时理顺竞争与创新的关系，激发产业体系的技术进步动能。

其一，传统反垄断以相关市场划分、市场份额、市场支配地位为核心判定依据，适用于技术成熟、产品形态稳定、行业边界清晰的传统产业。而在技术快速发展的领域，跨界融合、业态创新成为常态，企业业务不再局限于单一细分市场，尤其是高技术企业，往往同时布局研发、核心零部件、整机制造、配套服务等环节，业务贯穿产业链上下游。若仍按单一产品划定相关市场、计算市场份额，要么片面认定头部企业垄断、过度限制整合；要么割裂各环节联动关系，忽视市场势力沿产业链传导形成的系统性垄断。同时，新技术、新产品不断颠覆原有格局，静态市场份额已难反映企业真实竞争力。产业链政策将整条供应链、创新链作为监管单元，重新界定相关市场与市场势力的评估范围：一方面精准识别纵向垄断、生态垄断、链条式排他，穿透表层业务形态，排查势力跨环节传导的风险；另一方面客观区分正常协同与违法垄断，对攻克共性技术、完善配套、提升供应链效率的上下游合作与资源整合予以包容，对利用链条优势锁定客户、封锁技术、排挤对手的行为依法规制，从而解决市场边界模糊带来的判定难题，让反垄断标准更具客观性。

其二，技术迭代加速产业分工细化，现代产业竞争是产业链、产业生态的整体较量。企业不再单纯依靠单一产品定价、产能扩张获取优势，转而通过纵向并购、上下游排他合作、技术封锁、生态绑定等方式，在全链条构建竞争壁垒。此类行为并非典型的单点垄断，却会沿产业链层层传导：上游核心技术、关键材料的垄断，会直接压制中游制造企业发展空间，进而阻碍下游终端产品创新迭代。传统反垄断聚焦微观主体的单独行为，难以识别链条式垄断、隐蔽性排他，也难以评估其对整条产业创新体系的损害。产业链政策强调动态平衡与长期视角，引导反垄断执法摒弃“唯市场份额论”，构建兼具结构、行为、效率、创新的多元评价体系：除参考市场占有率外，重点评估企业行为对产业链运转效率、技术迭代速度、创新主体多样性的影响。对技术爆发期行业，适当弱化短期市场结构指标，重点防范阻碍技术创新、破坏创新生态的行为；对技术成熟领域，则强化竞争秩序监管，防止头部企业依托先发优势固化垄断地位。动态化评价标准让反垄断规则紧跟技术发展步伐，实现监管与产业同频。

其三，前沿技术研发具有投入高、周期长、风险大、协同性强的特点，产业链上下游企业联合研发、资源整合、技术共享，是突破技术瓶颈的重要方式。这类协同行为短期看可能提升集中度、减少市场主体，看似具备垄断特征；但长期看却是推动技术突破、实现产业升级的必要举措。传统反垄断规则侧重评判即时竞争损害，缺少对产业链价值与整体发展的考量，容易出现“一管就死、一放就乱”的两难局面：严格执法会限制技术协同、阻碍进步，放松监管又会纵容市场势力无序扩张、破坏公平竞争。产业链政策分层分类设置监管尺度，兼顾安全、竞争与创新多元目标，依不同环节属性实施差异化监管：针对基础研究、核心元器件、高端工艺等技术壁垒高、外部依赖强、研发协同需求大的关键环节，在反垄断框架内适度放宽合规要求，支持龙头企业、中小企业、科研机构组建创新联合体，鼓励技术共建共享；针对通用制造、终端产品、普通服务等市场化程度高、准入门槛低的环节，严格落实竞争规则，严防价格联盟、市场分割、不正当竞争等行为。这种分层监管让反垄断标准实现“松紧有度、分类施策”，既守住公平竞争底线，又为技术研发预留空间。

（作者为南京大学长江产业发展研究院教授、博导）