汪玉凯：要改事业单位 政府改革须同步

　　事业单位改革蹉跎近二十年，期间出现多次反复、停滞甚至倒退。

　　近日，中央高调重提事业单位改革，能否将事业单位这盘棋有效激活？此前多年沉疴如何根治、顶层设计如何落实，改革命门何在？

　　“关键还在于改政府，而不是事业单位自身，如果政府还把事业单位当自己下属单位，改革无路可走。”汪玉凯一语道破。

　　汪是中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授，作为事业单位改革的见证者和研究者，他认为，改革必须结束多龙治水现状，应建立事业单位改革指导委员会或是部级联席会议来有效协调各部门政策。

　　他建议，取消国有企业的副处以上的领导干部和事业单位副处以上的领导干部进政府机关不要考试的规定，避免事业单位人员利用此规定，将政府机关作为自身避风港。

　　他指出，从管办分离的角度，应将事业单位的国有资产由目前的财政部监管交由国资委。

　　“九龙治水”格局须改变

　　《21世纪》：日前媒体报道，高层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。此前事业单位改革各地也有零星试验，但十多年一直徘徊不前，你认为改革停滞原因何在？你如何看此次高层对事业单位改革的决心和魄力？

　　汪玉凯：过去这些年各地方都积极尝试推动事业单位改革，比如广东省启动事业单位的国有资产管理改革，浙江和江苏推动事业单位分类改革。

　　如果各地遍地开花自己发展，改革方案参差不齐，可能导致事业单位改革整体很难推进，实践也证明了这一点。

　　而且在改革中还出现了明显倒退现象，比如本来事业单位改革方向是要取消行政级别，但北京大学、清华大学、北京师范大学、人民大学等20多所高校陆续设为副部级大学。

　　现在事业单位改革是多龙治水:人力资源和社会保障部负责事业单位社会保障改革，中编办主管事业单位的机构改革，卫生部主要是医疗改革，财政部负责事业单位的国有资产改革，做国有资产的管理，在这种格局下改革很难推进。之前，人力资源和社会保障部启动了广东、上海、山西等五个省市的养老保障改革的试点，最终也不了了之。

　　这证明单兵突进很难成功，改革必须由顶层设计。这次中央下决心出台这样一个事业单位整体规划和战略，就是在顶层对改革做全局把握，对事业单位改革的整体推进有非常强的指导意义。

　　《21世纪》：针对目前已经形成的多头治理现状，你认为应该如何落实“顶层设计”呢？交由某个部门领衔负责?

　　汪玉凯：有两种方案，一种是在国家层面设立一个事业单位改革指导委员会，或者领导小组，负责人由国务院副总理或者总理来担任,在这之下再设一个事业单位改革推进办公室，依托在人力资源和社会保障部或者中编办都可以。我觉得有可能放到人力资源和社会保障部，因为它跟事业单位的关系最密切。

　　另一种方案是建立事业单位改革部级联席会议，通过联席会议组织相关部门开会研究改革中遇到的问题。

　　事业单位国有资产应由国资委监管

　　《21世纪》：目前事业单位改革路径是什么？改革推进难点何在？

　　汪玉凯：改革的指导思想就是确立事业单位的公益性。从今年开始到2015年基本完成分类改革，将其分为行政性事业单位，经营性事业单位，公益性事业单位三类。让行政性事业单位回到行政机关，经营性事业单位变成企业，剥离两头，留下公益性事业单位。

　　这个改革涉及4000万人，既有现职的也有离退休的，而党政机关现任和退休人员加起来只有800万人；事业单位差别又比较大，类型复杂，而党政机关类型相对单一；党政机关目前已经改革六次，仍有问题亟待解决，可以想见事业单位改革的难度。

　　在公益性事业单位中又分为公益一类和公益二类。公益一类主要是纯公益的，包括义务教育、公共文化、卫生。公益二类是可以借助市场机制能够适当收取费用的，比如高等教育、职业教育。

　　这其中就又是难点。在实践中分类会有一些模糊地带，比如一个事业单位既承担部分行政职能，又提供公益性服务，还有经营性项目，整个交融在一起。如何剥离，需要认真研究。

　　改革牵涉利益众多，如果处理不好可能会引起社会震荡。

　　《21世纪》：对于公益性事业单位做公益一类和公益二类的划分意义何在？政府具体给二者的政策会有一个怎样的不同？

　　汪玉凯：事业单位目前分为财政全额拨款、差额拨款、完全自收自支这三类，除了自收自支这种今后伴随着经营性事业单位的剥离而取消，财政全额和差额拨款这两种对于事业单位扶持的方式，我认为还会继续沿用。具体到公益性事业单位，公益一类财政可能会全额拨款。对于公益二类，则采取差额拨款。

　　《21世纪》：目前财政全额拨款的事业单位似乎公益性并未体现，比如有全额拨款的学校也通过择校费来创收。

　　汪玉凯：对，对于事业单位的财政支持上目前比较混乱，并未与其公益性质挂钩。

　　改革之后，公益一类事业单位肯定不能再创收了，而由国家财政给予保证。公益二类则可以走一些市场化道路，建立一个相应的差额拨款体系框架。

　　《21世纪》：如何加强对事业单位国有资产监管，以避免改革中出现国有资产流失现象？

　　汪玉凯：首要是理顺体制。事业单位国有资产目前是由财政部管，国资委现在只管国有企业的国有资产。

　　财政部既是制定政策者，又是事业单位国有资产管理者，管办没有分开，监管很难落实。实际工作中事业单位将一张报表报给财政部就完事了，这样管不行的。

　　事业单位也碰到如何解决出资人和管理人的关系等国企改革中遇到的问题。从长远发展的话，事业单位国有资产管理应纳入到国家国有资产管理机构中去，我建议将其交给国有资产管理委员会去管。政策由财政部制定，管理交给国资委，实现管办分开。

　　关键在改政府

　　《21世纪》：现在已经有一些事业单位在积极的跑动，希望能够归入参照公务员的事业单位序列中，您如何看待这种现象？

　　汪玉凯：这是改革中肯定会出现的现象。

　　过去把很多本来不应该划归事业单位的，因为大部制改革、精简机构，给划到事业单位中去，这部分行政性事业单位应该回归，但是在回归过程中就要防止不应该回归的也搭政策便车。

　　我觉得原来的行政性事业单位，回归以后应该是执行性行政机构而不是决策性行政机构。

　　《21世纪》：有专家指出事业单位聘任制改革不彻底，还不能实现能上能下、能进能出。一个事业单位里可能端好几种“饭碗”，如何进一步推动聘任制改革？

　　汪玉凯：聘任制改革目前基本上停留在形式上。聘任制改革推进有赖于事业单位改革整体推进，有了这个基础以后才能够实行真正意义上的聘任制，如果大体制不变，聘任制改革只能是走形式。

　　《21世纪》：事业单位改革成败关键何在？

　　汪玉凯：事业单位改革走到今天实际上已经成为行政体制改革的避风港，行政改革好多解决不了的问题都放到事业单位里，比如现在行政改革、精简机构，把行政机构整体划成事业单位，编制不够走事业编制，虽然表面上行政改革目标实现了，但实际上增加了事业单位的包袱。

　　所以说，事业单位改革在很大程度上不取决于事业单位本身，而取决于政府，政府如果仍然把事业单位看成下属机构，看成亲儿子，改革肯定受阻，事业单位改革和政府自身改革密切相关。

　　《21世纪》：事业单位和政府部门之间流动很频繁,事业单位人员可以通过调到政府部门来规避改革影响。

　　汪玉凯：对，因为中央有规定：国有企业的副处以上的领导干部和事业单位副处以上的领导干部进政府机关不用考试。

　　改革之后这个口子还开的话，一方面是给事业单位人员留了改革避风港，另一方面对那些通过严格考试进入公务员队伍的人也不公平。

　　这个制度必须修改，事业单位人员到党政机构任职再不能简单的靠一纸调令。如果这个制度依然还在，就会留有寻租空间。一些人考不上公务员就想到去事业单位，再通过关系调动到国家机关。

　　《21世纪》：行政管理体制跟政府机构并没有同步改革的情况下，光改革事业单位，其公平性和彻底性如何体现？

　　汪玉凯：事业单位社会保障就会带来很大的问题，过去事业单位和党政机构在一个平台上，如果现在把事业单位养老都推向社会，也都社会统筹了以后，那党政机构改不改？

　　如果党政机构还是铁饭碗，国家财政兜底，把事业单位推出去了，和党政机构再拉开差距以后，会引起事业单位这个大群体不满，进而影响社会稳定。因而在事业单位改革同时党政机构改革必须同步。

　　《21世纪》：事业单位包括公立医院、教育机构，事业单位改革是否会借鉴医改、教改经验？

　　汪玉凯：现在医改、教改成功的模式，比如管办分离，肯定会移到事业单位改革中来。

　　可以这样说，事业单位改革的成败和医改、教改的成败息息相关，如果事业单位改革不成功，医改、教改没法推行。

　　《21世纪》：有必要像公务员法一样，单独制定一个事业单位法规范事业单位吗？

　　汪玉凯：长期来看，必须要制定事业单位法，起什么名字不重要，但必须是人大制定的法律。

　　事业单位过去和党政机构是混在一起，但今后随着事业单位分类改革的深入，事业单位和党政机构的差异性会越来越大，对它的管理我认为必须首先要建立一个法制框架。通过立法来建设社会单位的法人治理结构，最大限度避免人治，通过法律解决主管单位和它的关系。