在立法工作座谈会上的讲话

同志们：
　　今天，把大家请来，开个立法工作座谈会，很有必要，也很适时。会议开始时，曹志同志介绍了八届全国人大一次会议以来立法工作的情况和今后两年多时间立法工作的任务。大家围绕进一步加快立法步伐和提高立法质量，交流了情况和经验，对今后如何更好地完成立法规划，提出了许多好的意见和建议，这个会开得是好的。下面我讲几点意见。
　　一、加强立法是党和国家提出的一项紧迫任务。
　　改革开放以来，我国立法工作成绩显著。党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，根据这个目标，八届全国人大常委会提出，要在本届任期内大体形成社会主义市场经济法律体系框架，并制定了五年立法规划。两年多来，在大家的共同努力下，立法步伐明显加快，制定了一批有关市场经济的法律和其他方面的法律，取得了重大进展。同时也要看到，现实生活中一些急需的重要法律还没有制定出来，现有法律中某些已不适合实际的规定需要抓紧作出修改，立法的质量也有待进一步提高，我们面临的立法任务仍然是艰巨和繁重的。
　　党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》，提出了今后十五年我国经济和社会发展的奋斗目标和指导方针。《建议》强调，要加强社会主义民主和法制建设，加强立法、司法、执法、普法工作，特别是要加快经济立法，建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，进一步推进经济管理体制和运行机制的规范化、法制化。这对我国立法工作提出了很高的要求。我们必须在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指导下，进一步加强立法工作，继续把经济立法放在重要位置，抓紧制定和完善规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、促进对外开放等方面的法律，制定和完善振兴基础产业和支柱产业、规范政府行为、保护环境资源、保护知识产权等方面的法律。同时还要制定教育、科学、文化、卫生、体育事业方面的法律，制定民主政治建设和健全国家机构组织制度方面的法律，制定反腐倡廉、惩治犯罪、维护社会治安以及国防建设方面的法律，用法律引导、推进和保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。
　　二、不断总结经验，提高立法工作水平。
　　这些年来，我们在立法工作中积累了一些行之有效的好的经验和作法。应当适应新的形势，认真总结和推广这些经验，并随着实践的发展探索和创造新的经验，从而不断加强和改进立法工作，加快立法步伐，提高立法质量。这里，我想强调以下几点：
　　第一，制定法律必须以宪法为依据。宪法作为国家根本大法，是我们制定法律、法规的基础和准则。宪法规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这是立法工作必须遵循的根本原则。多年来，全国人大常委会坚持这一根本原则，较好地解决了某些法律草案中同宪法规定不一致的问题。今后在起草和审议法律草案时都要坚持这样做。宪法规定，“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。这都是做好经济立法工作的重要指导思想。我们制定的法律必须符合发展社会主义市场经济的规律和特点，适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，能够促进经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，促进经济增长方式从粗放型向集约型转变，从而为我国“九五”计划和二○一○年远景目标的实现提供可靠的法律保障。宪法对保障公民的基本权利和自由作出了一系列规定。制定法律时，必须依照宪法正确处理权利与义务的关系，正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系，以保障人民依法享有的各项权利和自由，调动广大人民群众建设社会主义的积极性。宪法还对国家机关及其工作人员的职责权限作了明确规定。所有国家机关及其工作人员都必须按照宪法的规定，在各自的职权范围内工作。制定有关法律时，必须根据宪法，对国家权力机关和行政、审判、检察机关及其工作人员的行为作出规范，防止任何国家机关和工作人员超越或滥用职权。总之，只有以宪法为依据，从我国的实际出发，注意借鉴国外的有益经验，才能使制定的法律符合我国社会发展的规律，符合改革开放和现代化建设的需要。
　　第二，立法工作要与改革和发展的实际紧密结合。建立社会主义市场经济体制是一项根本性的变革。我们已经取得了显著的成绩，同时在前进中也遇到一些问题和困难。小平同志说“改革是中国的第二次革命”，不可能没有难度。改革中的难点，也是立法中的难点。我们要进一步解放思想，更新观念，开阔视野，大胆探索，勇于创新，以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题。要善于把实践证明是正确的做法，用法律形式肯定下来，巩固改革开放的成果。对于一些应兴应革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能明确具体，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。当然，改革和发展中的问题，解决起来需要一个过程，法律也只能在实践中逐步完善。通过我们坚持不懈的努力，适应社会主义市场经济体制的法律体系将建立起来并逐步走向完善。
　　第三，立法要从全局出发，从人民的根本利益出发。全国经济是一个有机的整体。法律要维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。立法要正确处理中央和地方之间、部门之间的关系，合理划分和明确规范中央和地方以及部门的管理权限，防止不适当地照顾和迁就地区和部门的局部利益和权力。在制定法律时，要充分考虑地方合理的利益和要求；在制定地方性法规时，各地方要自觉地服从大局，正确运用国家赋予的权力，调节好本地区的经济活动。要按照发展市场经济的要求，规范政府部门的职权，促进政府职能的转变，保障公民、法人和其他组织的合法权益。还要注意法律之间、法律和法规之间的衔接配套，加强地方性法规的备案审查工作，保证法制的统一。
　　第四，立法工作要走群众路线，按民主集中制原则办事。法律是人民意志的体现，是一切国家机关、公民和法人必须遵守的行为规范。立法要十分严肃、慎重。整个立法过程，从法律的起草到审议通过，都要走群众路线，充分发扬民主，按程序办事。要加强调查研究，倾听各方面的意见，包括各地各部门的意见，注意听取专家、学者和实际工作者的意见。有的重要法律草案可以在报刊上公布，并组织讨论，广泛听取人民群众的意见。有不同意见不要紧，可以经过充分讨论，反复比较，慎重考虑，集思广益，在民主的基础上集中正确的意见。对有争议的问题，要组织专家和实际工作者进行科学论证，提出可供选择的方案，然后作出决断。
　　三、加强领导，狠抓落实，保证五年立法规划的完成。
　　两年多的实践表明，八届全国人大常委会制定的五年立法规划是符合实际的，同党的十四届三中全会、五中全会提出的建立社会主义市场经济体制的要求是一致的。当然，根据实际情况，对这个立法规划作个别调整也是必要的。实现这个规划，需要各部门、各方面密切配合，共同努力。要严格实行法律起草工作的责任制度。承担法律起草任务的有关部门和单位，要把落实立法规划作为一件大事来抓，切实加强领导，集中力量，在保证质量的前提下如期完成任务。全国人大各专门委员会除保证完成自己所承担的法律起草任务外，还要加强同有关起草单位的联系，了解情况，督促起草工作的进行。全国人大常委会要加强对法律起草工作的指导和协调，帮助解决起草过程中遇到的困难和问题。享有制定地方性法规权力的人大及其常委会，要从本地实际出发，根据改革和建设的需要，抓紧制定地方性法规，并要注重提高地方性法规的质量。
　　最后，讲一下如何保证法律的有效实施问题。现在制定的法律不断增多，但有些法律的实施状况不够好。造成这个问题的原因是多方面的，主要是：我们一些干部和群众法律意识和法制观念淡薄；在新旧体制转换过程中，执法机制还不够完善，执法人员素质有待进一步提高；对法律实施的监督也不够有力。解决这些问题，需要全党、全社会长期不懈地努力。当前，需要继续深入开展法制宣传教育，下大力气提高广大干部和群众，特别是各级领导干部的法制观念和依法办事的能力。要按照发展社会主义市场经济的要求，改革、完善司法制度和行政执法机制，加强执法队伍建设，提高司法和行政执法水平。要按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，建立对执法违法的追究制度和赔偿制度。各级人大常委会要按照宪法的要求，监督和保证宪法和法律的实施。要进一步改进执法检查工作，强化力度，增强实效。还要注意总结和推广地方人大在监督工作中创造的一些好的形式和做法，不断提高监督工作的水平。
　　同志们！实现五年立法规划，形成我国社会主义市场经济法律体系的框架，是一项开创性的工作。我们要以高度的责任感和强烈的事业心，扎扎实实地工作，为社会主义市场经济体制的建立和完善，为建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家，做出应有的贡献。