加强立法工作，建立有中国特色社会主义法律体系

　　我们这次立法工作会议是在即将进入新的世纪，举国上下正在学习、贯彻中央十五届五中全会精神的新形势下召开的。会议开始时，何椿霖等同志通报了立法规划的执行情况、今后的立法工作任务以及实施立法法的意见。有关部门和地方人大的同志发了言，对今后如何进一步加强和改进立法工作提出了许多好的意见和建议。会议开得很成功。下面，我讲几点意见。
　　一、立法工作取得的重要进展和面临的繁重任务
    党的十五大把“依法治国、建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，九届全国人大二次会议已将其载入宪法。十五大还提出，“加强立法工作，提高立法质量，到二○一○年形成有中国特色社会主义法律体系”。加强立法工作，建立有中国特色社会主义法律体系，是实施依法治国方略的基础和前提，是关系国家兴旺发达、长治久安的一件大事。
　　改革开放二十多年来，在党中央和邓小平同志提出的发展社会主义民主、健全社会主义法制这一基本方针的指引下，我国立法工作取得了举世瞩目的成绩。全国人大及其常委会遵循党的基本理论和基本路线，紧紧围绕经济建设这个中心，适应改革开放和现代化建设的需要，把立法工作作为首要任务，除了通过现行宪法并先后三次部分修改外，相继制定了一大批法律和有关法律问题的决定。截止到目前为止，共审议通过法律二百七十一件，有关法律问题的决定和法律解释一百一十三件，总计三百八十四件。其中，本届全国人大及其常委会在两年多的时间里，已通过了法律及有关法律问题的决定五十七件。在这一时期，国务院制定行政法规八百多件，享有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规八千多件，国务院各部门和地方政府制定规章三万多件。
　　这些法律、法规涵盖了我国社会生活的各个方面。在政治生活方面，我们制定了一批关于国家基本政治制度、行政制度、司法制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和保护公民权利的法律，为建设社会主义民主政治，保障人民当家作主提供了法律保障；在经济生活方面，我们制定了一批民事、商事、规范市场主体和秩序、加强宏观调控、发展基础产业、保护环境和资源以及促进对外开放等方面的法律，为社会主义市场经济体制的建立和市场经济的发展提供了法律规范；我们还制定了一批有关教育、科学、文化、卫生、体育等方面的法律，为实施科教兴国战略，促进社会主义精神文明建设创造了法制条件。根据“一国两制”方针，我们制定了两个特别行政区基本法，为香港、澳门顺利回归和保持长期繁荣稳定提供了法律保障。从构成有中国特色社会主义法律体系的各个法律部门看，宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门都有一批基本的、主要的法律出台，并且有相应的行政法规和地方性法规与之配套。从总体上看，我国在政治生活、经济生活、社会生活等主要方面已基本有法可依，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经形成，为建立有中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础。
　　在肯定我国立法工作取得巨大成绩的同时，我们也应当清醒地认识到，我们的立法工作离十五大提出的到二○一○年形成有中国特色社会主义法律体系，以及本届全国人大确定的在任期内初步形成这一法律体系的目标，还有一定的距离。这主要表现在：一些与建立社会主义市场经济体制密切相关的重要法律，由于实践经验不足，立法难度较大，还没有制定出来；有些规范行政行为，促进依法行政的法律也没有制定出来；立法质量有待进一步提高，如有的法律草案调研论证不够，规定得比较原则，有的法规同法律抵触、地方性法规同行政法规抵触，有些法规之间还存在相互冲突、不相协调的问题。这些问题都必须在今后的立法工作中加以解决。
　　现在，我国即将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。刚刚结束的党的十五届五中全会，提出了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。《建议》站在历史的新高度，提出了我国经济和社会发展目标、战略布局和主要任务，是指导我们向新世纪迈进的行动纲领。《建议》在要求加强社会主义民主法制建设时强调指出，要加强法制建设，特别是要重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保护公平竞争。这就给法制建设、首先是立法工作提出了新的、更高的要求。我们必须在认真总结二十多年立法工作经验的基础上，进一步加强和改进立法工作，提高立法工作的质量和效率，努力构建有中国特色社会主义法律体系，从法律上、制度上保障和促进改革开放和现代化建设的顺利进行，全面实现党的十五大和十五届五中全会提出的宏伟目标。
　　二、总结经验，进一步提高立法水平
　　多年来，我们在立法工作方面积累了丰富的经验。适应完成繁重立法任务的需要，我们要从实践中不断总结这些经验，坚持成功的做法，改进工作中的不足，以开拓进取的精神解决立法中的难点和问题，进一步提高立法水平和质量。我想强调以下几点：
　　（一）立法工作要以“三个代表”重要思想为指导。
　　江泽民同志提出的“三个代表”的重要思想，不仅是全面加强党的建设的伟大纲领，也是我们做好人大立法工作的指导思想。立法工作要以解放和发展社会生产力为出发点。党的十一届三中全会以来进行的各项改革，就是改革与先进社会生产力发展要求不相适应的生产关系，改革和调整与经济基础不相适应的上层建筑，目的是解放和发展生产力。要通过立法把改革的成功经验肯定下来，巩固改革的成果；同时还要发挥法律对改革实践的引导和规范作用。因此，制定法律既要强调稳定性，这是基本的主要的方面；又要注意前瞻性，为改革和发展留有一定空间。只有把二者结合起来，才能适应改革和发展的需要，促进生产力的发展。社会主义物质文明建设与精神文明建设是相辅相成、互相促进的。立法工作还要反映先进文化的前进方向，通过抓好教育、科技、文化等方面的立法工作，为弘扬我国的先进文化，促进社会主义精神文明建设，实施科教兴国战略，推动社会的全面进步，创造良好的法律环境。按照“三个代表”的要求，我们致力于生产力的解放和发展，致力于社会主义精神文明建设，归根到底，都是为了不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求，都是为了最广大人民群众的根本利益。各级人民代表大会是由人民选举产生的，人大及“一府两院”的权力都是人民授予的，因此，我们在从事立法工作时，一定要从人民的根本利益出发。宪法是国家的根本大法，是全国各族人民根本利益的集中体现。宪法序言是立宪的指导思想，是宪法的组成部分，与宪法条文同样具有最高的法律效力。立法坚持以宪法为依据，才能使制定出来的法律符合国家的整体利益和人民的根本利益。当前，影响立法质量的一个突出的问题是，一些部门和地方在起草法律、法规草案过程中，不是从国家和人民的整体利益出发，不是从建立统一有序的国内市场出发，而是不适当地扩大部门利益和地方利益，这样做，显然不符合“三个代表”的要求，必然会阻碍社会生产力的发展，必须坚决纠正。立法必须正确处理中央和地方、整体和局部、长远和当前等利益关系，合理划分和规范各国家机关的权限和职能，维护全国市场的统一，保障和促进经济和社会协调、有序的发展。
　　（二）立法工作必须服从和服务于改革、发展、稳定的大局。
　　我国立法工作的一条重要经验，就是立法工作始终紧紧围绕党和国家的中心工作，与改革开放和现代化建设的进程相适应。立法工作一定要同党中央的改革、发展、稳定的重大决策结合起来，服从和服务于全党和全国工作的大局。
　　要继续坚持把经济立法放在首位。按照党的十五届五中全会的要求，必须抓紧制定一些发展社会主义市场经济急需的法律、法规，完善适应社会主义市场经济体制的法律体系。下面我列出几个主要方面：一是，为了规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，要抓紧制定物权法，修改民事方面的有关法律，争取在本届全国人大任期内编纂一部民法典（草案）。二是，为了建立和完善全国统一的、公平竞争的市场体系，完善金融市场和监管调控体系，要制定反垄断法、反倾销法以及规范金融活动等方面的法律、法规。三是，要健全社会保障制度方面的法律。社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系到改革、发展、稳定的大局，我国在这方面的立法还比较滞后，要紧密结合和认真总结国家推进社会保障制度改革的经验，抓紧制定社会保险法，对医疗保险、养老保险、失业保险等制度作出法律规范。四是，要根据加快国民经济和社会信息化的要求，加强对信息产业发展、信息技术和信息资源的开发利用以及强化信息网络安全保障体制等方面的研究和论证，制定和完善有关的法律、法规。五是，为了保障实施西部大开发战略，需要深入研究西部大开发中法制建设的规律和特点，并注意借鉴国外促进区域开发的有益经验，制定和完善有利于西部大开发的法律、法规。六是，为了扩大对外开放，适应加入世界贸易组织的需要，要加紧研究在市场规则上如何进一步同国际惯例衔接，并尽快修订和制定有关的法律、法规。在抓好经济立法工作的同时，为了与推进政治体制改革、深化行政体制和司法体制改革相适应，抓紧制定和完善发展社会主义民主政治、规范行政行为、推进司法体制改革、加强对权力运行的监督、促进廉政建设等方面的法律、法规。上面提到的立法项目，有的需要制定新的法律，有的要对某些不适应现实需要的法律进行修改，有的可以先制定行政法规和地方性法规。其中有些项目已经列入立法规划，有的则需要补充到立法规划中去，并在年度立法计划中加以安排。
　　（三）立法工作要坚持走群众路线，提高立法的民主化、科学化程度。
　　我国是人民当家作主的国家，法律是人民意志的体现，这是对我国法律的本质要求，因此，立法要充分发扬民主，坚持走群众路线。要充分运用座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面的意见，特别是要注意听取基层单位、人大代表和法律相关人的意见。要进一步做好法律草案征求意见的工作，对一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，要公布于众，广泛征集意见；必要时可以围绕草案中的主要问题及不同意见，通过新闻媒介引导和组织社会各方面开展讨论。要深入实际，广泛调查研究，掌握立法的第一手资料。立法听证会是近年来地方人大在立法工作中的一项新尝试，拓宽了人民群众参与立法的渠道，在今年制定的立法法中也作了规定，要进一步在实践中总结经验并加以规范。
　　在立法机关内部，要坚持民主集中制，做到集思广益，多谋善断。要重视发挥代表和委员在立法中的主体作用。要提高审议的效率和质量，对一些有分歧意见的重大问题，要进行深入讨论，必要时可以通过联组会等方式开展讨论，以便做出正确决断。各专门委员会要发挥工作经常性和专业性的优势，针对立法中的难点、焦点问题，提出审议意见。法律委员会要根据代表、委员和其他专门委员会的意见，做好统一审议工作。要加强各部门之间的协商和沟通，出现不同意见要及时进行协调。
　　要进一步加强法律草案的起草工作，重要的、基本的法律，要保证人力、财力和时间，集中力量突破难点。要充分发挥专家学者在起草工作中的作用，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合。一些地方聘请专家、学者作立法顾问，参与起草地方性法规的工作，较好地实现了理论和实践相结合，要注意总结这一成功的做法。要加强立法队伍建设，造就一大批政治坚定、作风过硬、有立法工作的理论素养和实践经验的法律人才。要重视法理研究，努力为立法工作提供理论依据。起草单位对草案中的重大问题和分歧意见，要在深入、系统的调研、论证基础上，提出切实可行的解决方案，使提请全国人大和全国人大常委会审议的法律草案具备必要的基础，以提高法律审议的质量和效率。
　　（四）立法工作要严格执行立法法的规定，保证国家法制的统一。
　　今年三月九届全国人大三次会议通过的立法法，是关于国家立法制度的一部基本法律。认真贯彻实施立法法，对于促进立法的民主化、科学化，提高立法质量，维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，具有十分重要的意义。何椿霖同志已对如何实施立法法提出了具体意见和要求。这里我再着重强调：
　　各个立法主体一定要严格遵守立法法规定的立法权限，发挥各自的特点和优势。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，是有中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在法制建设中具有重要的地位和作用。我国地域辽阔、人口众多，各地经济和社会发展不平衡，全国人大及其常委会制定的法律，必须兼顾各地的不同情况，况且情况也在不断变化，难以规定得很具体，这就需要由行政法规、地方性法规对其进一步细化，及时制定有关法规。还有些不涉及全国人大及其常委会专属立法权事项的法律，出台条件不成熟，一时制定不出来，可以先制定行政法规和地方性法规，待有了实践经验再上升为法律。地方性法规要根据本地的实际情况，因地制宜，突出地方特色，注意简明宜行，力戒照抄照搬，减少重复立法。要按照立法法的规定认真贯彻地方性法规草案的统一审议制度。不论是行政法规，还是地方性法规，都要在法定权限内立法，不得越权立法，要切实解决法律文件发生冲突的问题，维护国家法制的统一和尊严。
　　要按照立法法的规定，加强立法监督，做好备案审查工作。立法法颁布以来，全国人大常委会机关陆续接到人民群众关于要求审查某些法规是否合法的建议。为了做好立法监督工作，维护法制统一，全国人大常委会办公厅按照立法法的规定，拟定了备案审查程序，已经委员长会议批准。国务院、地方人大都要按照立法法的规定，做好备案审查工作。要扎扎实实把这项工作做起来，把立法监督落到实处。
　　（五）立法工作必须自觉接受党的领导。
　　人民代表大会制度是在党领导下建立起来的人民当家作主的政权组织形式。人大及其常委会的一切工作包括立法工作在内，都必须自觉接受党的领导。坚持和加强党对立法工作的领导，能够更好地把党的主张、人民的意愿、国家法律有机地统一在人大工作的实践中，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。为此，人大要紧紧围绕贯彻党的路线、方针、政策，围绕党的改革、发展、稳定的重大决策开展立法工作，要善于把体现了人民意志的党的主张通过法定程序制定为法律，变成国家意志，成为全国人民共同遵守的行为准则。因此，在立法过程中，无论是立项，还是涉及政治、经济等方面重大问题，及时请示中央，这是加强党对立法工作领导的一个重要举措。九届全国人大常委会五年立法规划，是按中央的精神制定，并报经中央批准的。地方人大在开展立法工作时，对一些重要的法规草案也应由人大常委会党组向同级党委请示，取得党委的同意。立法是一项综合性比较强的工作，牵扯到方方面面的利益和关系，我们只有紧紧依靠各级党组织的领导和支持，才能真正把人民的意志、党的主张完整地体现在法律中。实践证明，加强党对立法工作的领导，是做好立法工作的根本保证。
　　三、从依法治国的高度，重视和抓好法律的有效实施
    依法治国是一项庞大的社会系统工程，包括立法、执法、司法、守法和普法等各个环节。保证法律的有效实施，是社会主义法制建设的重要一环。法律的生命力在于实施。法律得不到实施，就是一纸空文。目前，在一些部门和地方，有法不依、执法不严、违法不究的现象相当严重。有的领导干部嫌依法办事麻烦，习惯于用行政命令的方式开展工作，以言代法，以权压法；有的地方把执行法律同改革、发展对立起来甚至出现钻法律的空子，闯法律的红灯等违反法律的行为；有的对执法采取实用主义态度，对自己有利的就执行，不利的就不执行；有的行政执法和司法人员滥用职权，甚至执法犯法，贪赃枉法，充当违法犯罪分子的保护伞。这种状况严重损害了法律的权威和尊严，侵犯了公民和法人的合法权益，玷污了党和国家的形象，影响了社会稳定，阻碍了改革开放和社会主义现代化建设事业的健康发展。人民群众强烈要求改变法律实施不力的状况。必须认识到，我国法律实施状况如何，直接关系到依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略能否贯彻实施，关系到改革和建设的成败，关系到国家和民族的兴衰存亡。因此，在抓好立法工作的同时，必须高度重视法律的有效实施。
　　按照党的十五大和十五届五中全会的要求，要进一步提高行政执法和司法水平。要改革和完善行政执法机制和司法体制，建立健全执法责任制和错案追究制，明确职责，分清权限，完善程序，科学规范各级国家机关及其工作人员的职能行为，保证法律得到全面的实施。大力宣传表彰执法先进集体和个人，调动广大执法人员的积极性。加强考评、考核工作，对不胜任本职工作的人员予以辞退或调动。要严肃查处执法人员以权谋私、贪污受贿、徇私枉法等违法乱纪行为，及时清除执法队伍中的腐败分子，保持执法队伍的纯洁性。
　　保证宪法和法律的有效实施，必须进一步加强监督工作。权力不受监督，是产生腐败的根源。要完善监督机制，强化对国家机关及其工作人员的监督。要健全依法行使权力的监督制约机制。要把党组织的监督、行政监督、司法监督、社会监督和国家权力机关的监督结合起来。各级人大及其常委会要改进监督工作，加大对宪法和法律实施的监督力度。宪法是国家的根本大法，违宪是严重的违法行为。全国人大及其常委会要加强对宪法实施的监督，坚决纠正任何违反宪法的行为。要继续搞好对法律实施情况的检查监督。要改进执法检查的方式，注重实效，力戒形式主义。对执法检查中发现的问题，要区别情况，分清责任，认真予以处理。要坚持执行执法检查跟踪反馈制度，督促法律实施主管机关切实改进执法工作。近几年地方人大在实践中开展的组织代表评议执法机关工作和人大选举任命的干部，取得了较好的效果，可以很好地总结经验，逐步加以规范和推广。
　　加强法制宣传教育，提高全社会的法制观念和法律意识，是保证法律有效实施的一项基础性工作。这些年来，全国已经连续开展了三次五年普法工作，即将制定“四五”普法规划。要在总结过去普法经验的基础上，继续推动“四五”普法工作。普法工作的主要对象是各级党政领导干部、各级人大常委会的组成人员、各级执法人员。要拓宽思路，采取行之有效的办法，全面深入地在全体公民中推进普及法律常识的教育，各级领导干部要提高对依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的认识，重视和加强对邓小平同志关于民主法制理论的学习，重视和加强对宪法和法律的学习。各级党政机关和司法机关要把学习法律列入议事日程。中央和全国人大常委会定期举行法制讲座，已经形成制度。希望各级党校、行政学院和干部培训机构，把法学课程列为干部必修课。一些地方人大常委会对其任命的干部进行法律知识考试，也是一种普法的有效措施。各新闻单位要从贴近人民群众的角度、用通俗易懂的语言和喜闻乐见的形式，进行生动活泼的法制宣传教育。只有在全社会形成学法、知法、守法、用法的良好风气，才能为实施依法治国方略打下坚实的基础。
　　新的世纪即将来临，民主法制建设任重道远。让我们努力做好新形势下的立法工作，为推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程，为建设有中国特色社会主义的伟大事业做出更大的贡献！
    ＊这是李鹏同志在全国人大常委会立法工作会议上的讲话。