美国政府的救灾体制

美国现行的政府救灾体制主要形成于2001年“9.11”恐怖袭击之后。在此之前，美国政府对自然或人为灾害的反应机制主要集中在州和地方一级政府，而联邦政府只是地方政府的补充与支持。“9?11”恐怖袭击发生后，政府意识到需要加强联邦政府对灾害的反应速度和反应能力，因而小布什总统在2002年7月发表的《国家国土安全战略》中号召建立一个全国性的灾害管理系统，将分散的应对计划整合起来，形成一个统一的协调多部门的灾害管理计划。政府救灾体制由此产生，它主要由以下三部分组成。

一个管理部门：国土安全部

2002年11月，总统签署了《国土安全法》正式组建国土安全部。2003年3月，国土安全部正式成立并开始运作。它的主要任务包括：一是建立综合性的全国突发事件管理体系，以协调联邦、州和地方政府共同有效地应对国内突发事件的准备、反应和恢复工作；二是利用全国突发事件管理体系制定并管理全国反应计划，为国家层面政策的执行提供体制和机制的保证，也为联邦政府援助州和地方突发事件管理提供指导和依据。此外，为了加强联邦政府各部门之间的协调，总统签署指令要求联邦政府各部门把全国突发事件管理体系运用到本部门的突发事件管理工作中，同时加入全国反应计划，协助国土安全部保证该计划的顺利实施和正常运作。

一个管理体系：全国突发事件管理体系

2004年3月，国土安全部出台了全国突发事件管理体系，并向各级政府部门递交了备忘录。全国突发事件管理体系是一个应对突发事件的以政府内部为主的合作框架，它规定了一组重要的原则和概念，制定了标准化的反应程序，以使各级各部门政府都能高效有序、协同一致地加入到突发事件的应急管理中。其核心是突发事件指挥系统，包括指挥、计划、运作、后勤保障和资金、行政管理五大主要功能，并能根据事件的复杂性和严重程度不断对其组织结构和规模进行调整，从而为参与突发事件管理的各部门提供协调，帮助他们对事件进行管理。

一个反应计划：全国反应计划

2004年12月，联邦政府批准了全国反应计划，该计划涵盖了对恐怖活动、自然灾害以及其它紧急事件的防御、准备、反应和恢复工作，与全国突发事件管理体系结合，为联邦政府向州和地方政府提供援助以及履行联邦政府权力和职责提供了依据和保证。该计划在反应程序上依然秉承了突发事件处理尽可能在最低行政层面的原则，坚持由地方政府采取最初的反应行动，当地方政府能力或资源不足时，请求邻近地方政府的支持，仍不能解决则请求州政府或通过州与州之间的互助协议请求周边有关州支持，最后请求联邦政府帮助。

上述救灾体制在灾害来临时，要想反应及时，运转顺畅，关键在于以下两点：一是各部门分工明确，各尽其责；二是部门间信息畅通，协调有序。

在分工方面，美国政府将救灾中有可能会涉及的各项任务进行了初步划分，并根据各政府部门的职责予以分工，建立了15个应急支持功能小组，指定了主要的责任部门。具体而言，第一组由交通部主要负责交通；第二组由国土安全部（信息分析和基础设施保障/全国通讯中心）负责通讯；第三组由国防部和国土安全部（联邦应急管理局）负责公共建设工程；第四组由农业部（森林局）负责消防；第五组由国土安全部（联邦应急管理局）负责紧急管理；第六组由国土安全部（联邦应急管理局）和美国红十字会负责群众照顾、灾民住房和公共服务；第七组由白宫总务管理局负责资源支持；第八组由卫生和福利部负责公共卫生和医疗服务；第九组由国土安全部（联邦应急管理局）负责城市搜救；第十组由环境保护局和国土安全部（海岸警卫队）负责石油和有害材料管理；第十一组由农业部和内务部负责农业和自然资源；第十二组由能源部负责能源；第十三组由国土安全部和司法部负责社会治安；第十四组由农业部、商务部、国土安全部（联邦应急管理局）、住房和城市发展部、财政部和小型企业管理局负责远期社区恢复和减灾；第十五组由国土安全部（联邦应急管理局）负责外部事务。

在协调方面，由于救灾工作涉及了众多的政府部门，因而不同部门间、不同层级间的沟通协调对于救援工作的顺利展开就显得尤为重要。在美国政府救灾体制中协调机构主要分为全国、区域和地方三个层面。在全国和地方层面上，协调机构又可以分为两类：一是协调中心，主要负责为现场的救援工作提供信息的收集与共享，资源的协调与分配；二是多部门协调实体，这些机构更像是决策和冲突处理机构，它们需要确定事件处理和资源分配的优先顺序，解决部门间政策冲突，并为救援活动提供战略指导。在这些机构中，有一些是部门的常设机构，有一些则是临时组建的。

在全国层面，灾害救援的协调机构主要是国土安全执行中心和组织间的事件管理组。前者是国土安全部的一个常设机构，促进部门间的信息共享与协调；后者是联邦政府层面的多部门协调实体，主要负责联邦各部门高层间的关于灾害应对方面的战略协调与决策。

在区域层面，主要的协调机构是区域反应协调中心，它是联邦应急管理局的下设机构。在此，区域的概念是指为了应对全国范围的救援工作，联邦应急管理局将全国50个州和地区划分为12个区域，因而它管辖的范围要大于州。联邦应急管理局在这12个区域分别设有办公室，并配备全职工作人员，在灾害救援时还吸收预备役军人参加反应行动。平时这些区域办公室主要与各州合作开展应急计划编制、救灾项目制定；当州政府请求联邦支持时，联邦应急管理局通过这些区域反应协调中心进行救灾协调。

在地方层面，救灾的协调工作主要由联合现场办公室和应急执行中心负责。前者是一个由联邦政府派出人员建立在受灾地区的多部门协调实体，它为在灾害应对和事故处理中负有主要责任的联邦、州、地方相关政府部门以及第三部门的相关组织提供了一个沟通和协调的平台；后者是地方政府建立的应对灾害的协调机构，它根据所设政府管辖权的不同而呈现出不同的层级，其主要的职能是协调和促进地方、州、州际间灾害救援的规划和协调。当联邦政府参与救灾时，联合现场办公室与各地的应急执行中心共同合作开展救援工作。

诚然，制度很重要，但关键还在于落实。新制度经济学家道格拉斯·诺斯说过，由于实施通常都是不完美的，因而制度与绩效之间并不存在严格的一一对应关系。在美国现行的政府救灾体制出台不久，美国在两个月内先后经历了两次危害相同的飓风灾害，分别是卡特里娜飓风和丽塔飓风。前者由于各级政府的失职使政府的救灾能力饱受诟病，而后者则由于政府重视、应对及时而取得不错的成绩。同样的救灾体制下，由于政府落实情况的不同而产生不同的救灾效果，这也提醒我们在不断完善我国现行救灾体制的同时，还要注重相关制度的贯彻落实，从而不断提高我国的灾害预防和应对能力，在一个全球灾害频发的时期，更好地保护人民群众的生命财产安全。