蒋硕亮：看美国公务员弹性政策

[摘　要]弹性政策是美国公务员制度走出僵化困境的重要改革举措之一，它包括公务员弹性雇佣政策、弹性工作安排、灵活的职位分类以及弹性薪酬政策。研究美国公务员的弹性政策对我国公务员制度的发展与完善有重要启示。本文在介绍美国公务员弹性政策的理论依据和实践经验的基础上提出了对我国公务员制度的几点建议。

[关键词]人事管理;公务员制度;弹性政策

[中图分类号]D03512　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863 ( 2009 ) 09-0077-04

公务员管理的弹性政策是20世纪70年代以来美国公务员改革较有特色、富有成效的措施，它对我国正在发展与完善中的公务员制度具有一定的借鉴价值。

一、美国实行公务员弹性政策的理论依据

为了克服传统公务员制度的僵化问题，美国联邦政府对公务员制度进行大刀阔斧的改革，其中一条重要的措施就是参照相关理论，增加公务员制度的灵活性或弹性。这些理论主要有：

(一 ) 弹性化政府理论

弹性化政府是指针对不断变化的新环境，能够灵活地采取各种措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势，解决新问题的灵活、高效的政府。它是政府发展的一种新模式，或者说是一种新型的政府。在弹性政府模式里，政府机关及其工作人员的服务以顾客为导向，强调公共服务的效率与质量，并实行明确的绩效管理。在政府组织方面，弹性化政府主张在政府机构内部采用可选择的结构机制，取代那些拥有永久决策权力的传统组织和机构，不断撤销不适应环境的组织，从而避免原有组织的僵化。为增加组织的灵活性，弹性化政府认为公务员应在其职业生涯中接受不同雇用类型的职业培训，以适应变化的工作环境。在公务员的雇佣制度方面，弹性化政府逐渐减少专职和终身雇用，取而代之以兼职、临时雇用的灵活工作制。此外，弹性化政府在公务员的管理体制、薪酬制度、职位分类制度、工作安排等方面也强调灵活性和弹性空间。

(二 ) 人力资源管理理论

美国公务员制度改革的弹性政策遵照了现代人力资源管理的理念。现代人力资源管理理论认为，理想的政府人事制度所具有的特征是：按照成本—效益的法则对政府工作和人员进行合理配置;通过考核、开发、培训、激励、约束等管理环节造就一支多样化、高质量的公务员队伍;为公务员提供一种既能有效工作又兼顾家庭责任的友好工作环境;促进管理者与雇员形成良好人际关系。为此，人力资源管理理论强调四个转变：由过程导向的管理向结果导向的管理转变，通过对组织目标或使命的贡献来评价人事管理的质量和水平;由集中管理向授权管理转变，给予一线管理者以及政府工作团队必要的人事自主权;由服从性管理向激励性管理转变，通过综合运用各种激励杠杆，驱使公务员主动追求管理者期望的、与组织目标和使命一致的工作绩效;由刚性规则管理向弹性管理转变，与规则繁多且不可变通的刚性管理不同，弹性管理强调简化规则，让政府部门及管理者在适用人事规则时具有适度的灵活性。这四个转变都涉及人事管理的自主性和灵活性。一方面为解决僵化问题简化人事规则，废除过时的、过细的、多余的程序性规则，尤其是砍掉各机构自行制定的各种规章制度;另一方面赋予管理者灵活性，管理者经过授权后，在人力资源管理中根据实际情况需要，具有一定的不受某些人事规则限制的“豁免权”。

(三 ) 组织“三叶草”理论

“三叶草”理论的提出者是爱尔兰的学者查尔斯 汉迪。他认为，要改变原来由政府机构直接提供公共服务的方式，公共服务的提供可以采取与非政府组织签订服务购买协议、民营化、特许经营、补偿协议、代用券制度等方式。这样，政府部门可以削减大量人员，又保证了工作的高效性。汉迪进一步提出，组织应由三部分成员构成：核心员工;频繁地为组织服务的转包商;由临时的、短期的、季节性的员工组成的弹性的劳动力。[1]在公务员人力资源管理过程中，由一部分精英人物构成公务员队伍的核心成员，而大量不太重要的事务则由临时短期或季节性的雇员完成。核心成员具有较高的素质，承担政府部门的主要责任，他们竭尽所能为公众服务，提供公共产品，尽可能满足公民的需要。而临时的、短期的、季节性的雇员在核心员工指导和监督下工作，并保证工作的高效合理。核心员工能够从他们那里随时得到各种信息反馈，及时调整组织目标。这种减少专职和终身雇用、重视兼职和临时雇用的灵活雇用的理论，也成为公务员弹性政策的依据。

二、美国公务员弹性政策的实践

20世纪70年代以来，从卡特政府到里根政府、从克林顿政府到小布什政府，推行了一场旷日持久的联邦政府公务员制度变革。在联邦政府重塑人力资源管理过程中，先后推行了一些较有特色的举措，这就是公务员管理的弹性政策实践。

(一 ) 弹性雇用政策

美国联邦政府通过公务员雇用职权的分散化，调整雇用政策和规则，力求形成一种面向21世纪“灵活而回应”的理想雇用制度。[2] 美国联邦公务员弹性雇用政策包括任用实施的多样化，采用多种短期任用形式。第一，人员交流。根据政府人员交流法案，联邦政府雇员可以短期调任到州及地方政府、大学、非营利组织;州及地方政府、大学、非营利组织的人员也可以交流担任联邦政府的职位。[3] 第二，临时任用，临时任用的期限一般不超过一年。第三，一至四年的定期任用。第四，临时或间断性地雇用专家和顾问，期限一般不超过一年。

联邦政府还有适用大学毕业生的多种实习性灵活雇用形式。一种是联邦职业实习生项目。根据美国总统于2000年7月发布的行政命令，行政机构可以在一般职序列的5-9职等的职位上安排实习生，实习期为2年，如果实习期间表现良好，可以直接任用为常任制雇员。第二种为总统管理实习生项目，主要是吸引各种专业的硕士和博士进入联邦政府从事公共政策分析以及公共项目管理工作。第三种为学生教育雇用项目，任用在读本科生或硕士研究生在联邦政府机构例外职位上进行实习，实习生毕业后可以不通过竞争性考试直接转为职业性雇员。第四种是联邦学生贷款偿还项目，在校大学生承诺毕业后在指定的政府机构工作3年以上，雇用机构为他偿还求学期间的政府贷款，目的是吸引优秀大学毕业生进入联邦政府工作。[4]

(二 ) 弹性工作安排

弹性工作安排包括弹性工作时间、远程办公、自愿减少工作时间、假期分享与集中、工作分享等内容。20世纪80年代以来，美国联邦政府为降低公务员工作与家庭之间的冲突，推出了一些新的“家庭-工作友好”政策。这一政策的一个主要内容是实行弹性工作时间。弹性工作涉及灵活的工作时间表，它允许联邦雇员有不同的上下班时间，前提条件是规定特定时间段雇员需要在岗的小时数。有将近四分之三的联邦雇员参加了这一计划。弹性工作时间降低了旷工率和离职率，减少了工作迟缓现象的发生，提升了职员士气。

1远程办公。远程办公是指在传统工作场所以外工作。美国联邦人事管理办公室2003年的一项调查发现，在77家政府机构中有超过90000名联邦雇员在远程办公;教育部为31%，劳工部为18%，能源部为8%，国务院为1%。[5] 远程办公计划的优点包括更高的生产率和灵活性，更加经济和令人满意。它的缺点和不足在于缺乏管理控制、不适用的技术限制、办公室执勤的保证等问题。

2 自愿减少工作时间。自愿减少工作时间是一种降低劳动力成本的计划，一些联邦机构选择部分愿意缩短工作时间和减少工作收入的全职员工，向他们提供这种选择方案。雇员缩短后的工作时间一般每周不超过20小时。自愿缩短工作时间有利于职员照顾孩子和病人。当然这一计划的实施需要通过组织和个人之间的协商。

3 假期分享与集中。假期分享与集中是存在于政府雇员之间的一种工作与休息模式，带有福利的性质。它允许健康员工将病假或其他福利让渡给处于困境中的同事。从1987年开始联邦政府部分机构试行休假转让项目，允许雇员把自己未用完的年休假和病假转让给患疾病的同事;1988年通过的《联邦雇员休假分享法》把休假项目扩大到整个联邦政府，并允许雇员把自己未用完的年休假转让给需要照料家中病人的同事。[6]

4。工作分享。工作分享政策的主要内容是让两个雇员分担全职岗位的责任、工作时间、薪水以及福利。1997年，一份给总统的关于联邦机构家庭友好行动的状态报告指出，63%的联邦机构提供工作分享。[7] 可以适用工作分享计划的岗位包括看护、社会工作、法律和心理卫生工作。当政府机构面对严重的财政制约以及带小孩的母亲有需要时，这一政策具有潜在的价值。

(三 ) 职位分类的弹性政策

经过多年的发展演变，联邦政府的职位分类制度越来越精确化与规范化，具有刚性特征。然而，随着公共管理环境与政府职能的变迁，政府各行政部门的使命、工作内容、组织结构与组织文化也在不断发展变化，这使得刚性的职位分类制度与日益变迁的政府组织产生了矛盾与冲突。此外，职位分类制度还有碍于公务员横向流动与职业生涯的发展，不利于培养行政通才。所以，“在一个强调效率、生产力、弹性、顾客满意、结果导向的时代，职位分类制度被塑造成耗资、费时、规则导向的混合物。” [8]

为增加职位分类制度的弹性，克林顿政府借鉴品位分类规则，通过改革来形成一种使命导向、弹性与规则之间平衡、简化并易于管理的新分类制度。主要的改革措施包括三个方面：第一，简化标准的分类制度。联邦政府人事管理办公室把450多个职系减少一半或一半以上，并且减少工作门类、简化分类标准、简约分类程序，以便为行政机构和一线管理者提供更大的弹性或灵活性。第二，授予具体行政机构分类决定权。首先免除联邦政府人事管理办公室职位分类评估及审批权，将权限下放给各行政机构。人事管理办公室向行政机构推荐改进的分类制度技术工具;制定指导性的职位分类框架;培训一线实施者。第三，废除以前的15职等分类标准。在保留一般职序列15个职等结构的同时，废除所有职等的分类标准，这样就使职位分类更具适应变化的灵活性。在美国州政府中，南卡罗来纳州、纽约州大大简化了职位分类制，佐治亚洲甚至取消了职位分类制度。

(四 ) 弹性薪酬政策

联邦政府经过多年的薪酬制度改革，解决薪酬制度外部与内部公平问题。在政府雇员的薪酬制度中，除了常规的薪酬等级标准外，增加一些相对灵活的弹性薪酬政策。

其一，最高薪酬标准规则。它允许行政机构给予一般职位序列雇员高于常规薪酬标准。当一般职位序列雇员雇用、调任、晋升以及职位变动时，高于常规薪酬标准由行政机构根据实际情况自行决定，但最高幅度不能超过相同薪等内第10薪级的薪酬标准。其二，高级雇员弹性薪酬。它是指对联邦政府中高级公务员、高层雇员、科学或技术专家职位雇员等实行一种薪酬水平弹性幅度很大的宽带结构，联邦政府可以根据高级雇员所具有的资格条件和实际工作绩效，在最低标准与最高标准之间决定他们的薪酬。其三，雇用高资格条件者、特别需要者的弹性薪酬。联邦政府各行政机构在雇用具有高资格条件的申请者和特别需要的职位人员时，可以给予他们高于招募职位薪酬等级标准的薪酬。其四，三种特别奖励措施，包括留人津贴、雇用奖金和安置奖金。政府为留住优秀人才和特殊人才，可以支付给他们“留人津贴”;为吸引优秀人才，联邦政府推出“雇用奖金”;为安排雇员到一些其他人不愿意去的艰苦地区工作，政府支付给被安排对象“安置奖金”。以上三种津贴或奖金的数额可以达到基本薪酬的25%。[9]

三、美国公务员弹性政策的启示

美国公务员制度的弹性政策尽管针对美国传统人事制度的缺陷，但其弹性改革措施带有一定的普遍性和借鉴性，对于我国公务员制度的改革与发展具有一定的启示意义。

(一 ) 公务员弹性政策要以原则性为依据，做到原则性与灵活性相结合

公务员弹性政策的前提是原则性，原则性表现在具体的行政部门在制定本部门的人事政策时，必须遵循上级人事部门的指导，并且取得上级部门的授权;而灵活性则表现在人事规则的简化以及获得授权的部门的人事自主权。当前，美国公务员制度不再是一种模式适用所有情况，而是要求设计能够适应各种情况，适应不同行政机构的不同使命、文化、雇员结构的弹性、灵敏、回应的制度。美国公务员制度在不危及制度的核心价值的同时，制度的运作方式可以因机构而已。例如，在确保“同工同酬”功绩制原则的同时，可以形成几十种不同的报酬制度。[10] 当前，中国公务员管理的典型特征可以概括为“党委领导下的分级分类”管理体制。[11] 这是一种强调统一性、强化依法管理的集权制管理模式。这种管理模式最大的优势是能够避免缺乏统一性以及牵制过多而造成管理混乱的局面，并且有利于公务员制度及公务员管理机构有领导、分步骤地完善，避免较大的波动。但这种体制在管理的灵活性以及公务员管理机构的衔接上不尽如人意。因此上级组织与人事部门可以制定公务员管理的指导性政策，它们宜粗不宜细;减少和废止不合时宜的繁杂的细化规制，在人事管理的具体环节上留有足够空间;突破“一刀切”式的统一管理方式。此外有必要适当地分散和下放权力，便于相关职能部门在坚持原则的前提下灵活适用规则，以利于各行政机构根据实际情况进行人事管理，做到人事相宜。

(二 ) 增强我国公务员工资制度的弹性，实行宽带薪酬

美国公务员薪酬制度的弹性政策是建立在以一般职框架为基础的宽带制度来拓展薪酬制度的弹性空间。因为“在宽带结构中，种类繁多的薪酬等级被令人惊讶地重新组合为很少的薪酬种类。比如，18个或20个薪酬等级可以被压缩成不多于5个等级，每一个薪酬等级内可以容纳非常宽的职位序列。这样，方便管理者有更大的空间决定某些职位薪酬等级。” [12] 当前，我国公务员统一的职级工资制存在工资整体偏低、激励效应不明显、人力资源未有效开发等问题，难以适应政府扁平化变革的需要。因此有必要将中央的一些工资权力下放给地方，将各级政府统一控制的工资档次和标准适当下放给各部门，公务员工资制度逐渐由等级工资制向绩效工资制转变。与此同时，在科学的职位分析基础上，紧密结合公务员的工作绩效，试行灵活的、弹性的宽带薪酬制，这是公务员管理的科学化、现代化所必需的。

(三 ) 组建公务员工作团队

当前，美国联邦政府为适应政府部门组织结构由金字塔型向网络状的扁平化组织形态的转变，赋予各政府部门工作设计的弹性空间。公共部门可以根据各自的工作目标和使命，自行组建工作团队。这一点值得我们借鉴。政府部门要大力提倡组建工作或项目团队，团队人数不受限制，成员可以跨部门，团队负责人可以灵活处理成员的工作任务及职位等级;团队还可以自行调整某些职位的职责和任职资格条件。这样一来，公共部门的纵向层级管理转变为横向职位及团队管理，相互信任的合作关系取代了上下级监督关系，提高了公务员的积极性和公共部门的效率，弱化了“官本位”意识，也有利于促进政府组织向扁平化形态发展。

(四 ) 实行灵活的雇佣制度

美国联邦政府根据“三叶草”理论，在公共人力资源管理过程中，区分由一部分精英人物构成公务员队伍的核心成员和大量临时短期或季节性的雇员，增加雇佣制度的弹性。这一点也值得我们学习和借鉴。我国公务员灵活的雇佣方式主要包括两种：一种是享受所有福利的常任制职位;一种是享受有限福利的非常任制或临时性职位。临时性职位有任期限制，期满是否续聘由行政机构决定。一项重要的规则是允许非常任制职位雇员参与晋升常任制职位的竞争，以显示公平原则并在公务员任用中引入竞争机制。我国公务员雇佣关系的总体发展趋势是弹性化，逐渐缩小永久性职业雇员，扩大非常任的临时人员和例外人员。

(五 ) 实施人性化的工作安排

公务员的管理要坚持以人为本的理念，实施人性化管理。从美国公务员实行的弹性工作安排来看，在公务员的弹性工作时间选择、远程办公、兼职工作、自愿减少工作时间、临时工作、假期分享与集中、工作分享等政策上都坚持了以人为本的理念，照顾到公务员本人及家庭的实际困难，因此能够保护公务员的合法权益，提升了整个公务员队伍的士气，有利于公务员工作积极性的发挥，这些政策因此得到公务员的普遍拥护和赞成。从政府部门而言，实行相关弹性政策，不仅减轻了政府的财政负担，而且降低了旷工率和离职率，提高了工作效率。在以人为本的理念指导下，随着电子政务在我国政府部门的广泛应用和深入开展，像远程办公、弹性工作时间选择、工作分享、假期分享与集中等人性化措施应在公务员管理中得到运用和推广。

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