德国公共财政体系的考察与启示

摘要:西方发达国家的公共财政是在市场经济体制下发芽，在政府财政活动中自然形成并不断发展和完善起来的。因此在政府权责划分、财政支出结构、社会监督体系等诸多方面积累了成功的经验。本文通过考察德国的公共财政体系，得出三点有益启示可供我国完善公共财政体系的过程中借鉴：一是要明确划分政府间职责权限，二是确保中央财政主导地位及地方政府职能的充分行使，第三是使分税制成为确立政府间财政关系的基本模式。

关键词:公共财政;转移支付;财政预算;分税制

一、引言

随着我国市场经济基本地位的确立，我国现行的财政模式虽也在不断规范和完善中，但仍然未完全适应市场经济的需要。本文拟以德国为例考察西方发达国家的公共财政体系和政策，以求找到对完善我国公共财政体系具有借鉴和参考价值的思路，以使其更好的适应和服务于市场经济的需要。

二、德国公共财政体系

德国公共财政管理的核心内容主要表现在以下几个方面：

(1)财权与事权相统一的财政体制

德国是联邦制国家，政治上分权自立，也实行联邦、州和地方三级政府管理体制。各级政府所承担的公共事务权限范围、相应的支出责任以及税收权限和税收收入都由德国《基本法》相应进行了规定和划分。

<1>分事联邦政府事权范围主要包括国防、外交、海关边防、联邦交通和邮电以及联邦一级的行政事务、财政管理等。州一级的行政事务和财政管理、教育、文化事业、医疗卫生、社会保障等属于州政府的事权范围。地方政府事权范围主要是提供区域性特征极强的公共产品和服务，例如负责本级行政事务管理、基础设施建设、社会救济、地方安保等。

<2>分权按照立法权集中、执行权分散的模式进行划分，联邦一级对关税等联邦税收享有单独立法权，对共享税享有优先立法权;州和地方政府可以自行规定财产税等地方税种的税率、减免和加减等。总的税收立法权基本由联邦掌握。州立法权仅限于某些地方消费税和零星税种。在某些领域，联邦和州共同享有立法权。德国联邦税务管理部门负责征收关税和联邦消费税，其他一些联邦税以及地方税种由地方税务部门负责征收。当联邦与州的税法发生矛盾时，由联邦做出最终裁决，州和地方不得越权各行其是。

<3>分税《基本法》规定了各级政府的税种划分，根据分税制要求，税额较大和税源稳定的税种被划为共享税，其余税种为专享税。德国实行的是共享税与专享税共存、以共享税为主的模式。《基本法》对各级政府税收分配作了明确规定，联邦法律只能做小的调整，重大调整必须通过基本法修正案来进行，因此税收分配比例是相对固定的。德国以共享税为主的方式进行税收划分，在联邦制国家中是一种特例。

(2)规范的财政转移支付制度

德国政府间转移支付制度，作为一种较成功的财政平衡机制模式，在其社会市场经济活动中，为国家对整体经济活动进行有效的调节和干预提供了便利条件。

<1>政府间财政转移支付的目标和具体内容德国联邦宪法规定：财政资源分配应当保证联邦政府和各州政府能够独立行使各自所负责的各项职能。人均税收较低的州可以从各州增值税收入中取得一些差额，增值税平衡后财政收入高于平均水平的5 个州向其他11 个州进行财政转移支付。

<2>财政平衡机制另外，德国还制定了《财政平衡法》，以保证各地公共服务水平基本一致，矫正初次分配中可能出现的横向与纵向的失衡问题。该法明确规定采取纵向(上下级政府间)和横向(州际之间和州内各市镇之间)平衡两种方法调节财政收入的再次分配，形成了颇具特色和健全有效的德国财政平衡机制。

<3>科学严谨的财政预算制度

德国的联邦、州和地方政府负责编制本级政府的预算。在预算期间实行年度预算与滚动式五年财政计划相衔接的原则。德国预算由五年财政计划和当年财政预算构成，当年的财政预算均以五年财政计划为依据，目的是使公共财政收支与国民经济能力和要求协调一致。预算执行的审核监督由两个方面组成：一是联邦审计署的账目审查。二是联邦议会预算委员会的政策审查。

<4>全方位的社会监督体系

在立法层面，德国联邦议院、参议院对涉及到各州财政问题进行讨论，对有关法案进行审议。联邦审计署作为独立的、最高的财政监督机构，依法履行外部财政监督职能。在司法方面，联邦宪法法院有权裁决相关争议。

财政部门的监督大体上分为三个层次：一是联邦、州、地方政府的财政部。主要负责财政政策制定和财政预决算的控制。二是高等财政管理机构。主要负责执行联邦、州财政部制定的政策和财政预算执行的组织协调。三是财税局。具体负责税收的征收、财政拨款的支付。

德国的财政收入主要是来源于公民的工资税，由于公民承受较高的税负，德国政府非常注重社会公众对财政收支的监督，强调审计署的年度财政审计报告和议会批准的财政决算必须向社会公开。

另外德国也十分重视发挥中介机构在社会经济生活中的监督作用。企业的年度财务决算，一般需经会计师事务所审计后才能办理纳税申报等事项。对会计师事务所的监督机构分为两个层次：一是注册会计师协会专设监事委员会，负责对违反行业执业准则的行为核查处理;二是由财政部和经济部下设的“法人责任事物监督机构”对注册会计师协会工作质量进行再监督。

三、几点启示

虽然因政治、经济、文化等多种因素，德国与我国的情况存在一些差异，但是我们仍可以从该国的公共财政管理体制中找到一些思路，为完善我国的公共财政体系提供有益的启示。

(一)明确划分各级政府间职责权限

德国用宪法或相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围和责任，为建立分级分税财政体制提供了前提条件。从总体上看，联邦、州、县(市、区)都有各自比较明确的事权范围，而且事权、职责的大小以及履行方式都有法可依，政府之间的共有事权也用法律形式加以明确分工，各级政府权责明确、各自行事，从而保证了分级财政体制的有效运行。反观我国的情况，非规范化的集权与分权并存是我国中央与地方财政关系的现状，因此，改善我国分级财政体制要解决的重要课题就是要用法律形式明确界定我国政府间的职责权限。

(二)确保中央财政主导地位及地方政府职能的充分行使

财权财力相对集中于中央，事权则相对分散于地方，是德国分级财政体制的特点。从世界范围看，不论是否联邦制国家或者集权型国家，财权财力结构都有逐渐向中央集中倾斜演进的共同趋势，财权财力的下放则是审慎的、有限度的。中央政府之所以要把大部分财权财力掌握在自己手中，一方面是因为中央政府必须有足够的财权财力来保障履行日益繁重足宏观调控和协调社会经济发展的职责，另一方面则是因为中央应保持足够的财力来支付协调地区经济发展而发生的再分配费用，以缩小地区间财政经济发展差距。与财权财力结构相对集中在中央政府不同，事权结构和财政资金具体使用安排则以地方为主，主要原因在于地方政府履行社会共同事务要比由中央政府集中履行更有效率，而且地方政府对公共产品和服务的需求数量与质量更加了解。因此，对完善我国现行财政管理体制而言，中央在宏观调控的基础上，应该给地方履行事务和具体使用资金方面赋予更多权力。这既有利于集中力量和精力搞好涉及全国利益的重大事务，又有利于地方因地制宜发展区域经济和各项文化、福利事业，提高财政资金的使用效益。

(三)分税制是确立政府间财政关系的基本模式

完成各级政府职责任务最基本的财力保障就是通过税收手段，因此，德国实行以分税制为主线的制度来处理中央与地方财政分配关系。

分税制优点是中央与地方之间的收支关系容易确定，在这种分配中，中央往往掌握超出其行使职责所必需的财力，从而形成“资金向上流动”的局面。分税制实际上并不要求中央和地方财政收支完全挂钩平衡，而是通过税源和税种划分从总体上明确规定各级财政收入。所以，这种“第一次分配”本身并不决定在中央与地方关系上是集权还是分权，也不反映各级财政(政府)最终承担的职责大小情况。同是分税制，可以是集权型的，也可以是分权型的。关键是分税制可以使中央财政与地方财政在收入方面逐步走向规范化、制度化。