唐亚林：基层官员背后的权力逻辑

在县乡基层工作过的人都会有一种切身的体会，就是每年面对来自“上头”各种名目的检查、评比、调研、考察烦不胜烦，可却奈之莫何，甚至要将三分之一的日常工作时间用在迎来送往之上。久而久之，形成了既怕“上头来人”，又欢迎“上头来人”的复杂矛盾的文化心理。据《新华日报》记者2010年底对广东、浙江、江西等东中西部10多个省区市50多位县委书记的访谈，发现“多”和“累”成为县委书记们日常工作的代名词，即考核多、检查多、会议多，招商引资累、陪客喝酒累、处理关系累。县委书记们感觉最为头痛的问题之一就是要将很多精力用在协调沟通各种关系上，每年参加会议、应付检查指导的时间就占去很多，难以深入到基层研究问题。

这种基层工作既怕“上头来人”，又欢迎“上头来人”的中国式悖论与特色，反映了集权体制的运行逻辑：一方面，集权体制中权力单向对上负责机制无以产生对下负责的动力，一旦基层权力运行出现了偏差，只有靠上级权力的介入与干预进行问责、纠偏和矫治，因此必要的检查、考察是必须且不可缺少的，这是确保整个集权体制良性运作的有效手段。

另一方面，整个集权体制的绩效需要靠各个不同层级的地方主体的分头行动和各自突围，以期取得整体绩效的提升和合法性的巩固。而各地差异性非常大，具体发展方略与路径选择需要靠地方领导人的智谋来决断。可这种智谋在实践中往往呈现不同的样态。通过考评和奖惩的方法，激发地方领导人“为官一任、造福一方”便成为集权体制不可或缺的激励与约束机制。至于在实践中会不会走样乃至出现主动迎合“上头”需要而罔顾实际的负面状况，则不是初始设计的考评和奖惩制度所能涵盖得了的问题。

此外，集权体制从中央到地方有着多达五个层级的冗长复杂的管理链条与条块分割。碎片化的管理机制，导致信息传递过程中的失真、滞后与异化现象不可避免，为确保上级决策的正确性、政令畅通以及权威的树立，纷繁复杂的专题调研、特别调查、领导督办、内部考察、清样动态、决策参考、公开报道多管齐下、纷至沓来，以求为上级领导者和领导部门张目。

集权体制的运行逻辑折射了集权体制的制度之困：期待上级领导者与领导机关的英明领导而忽视各发展主体的主观能动性与公民的积极参与;期待出现问题后靠上级部门的干预而忽视内生的自我纠错机制的作用;期待封闭式的决策智囊与咨询体系的支撑而忽视公开透明的开放式决策过程的建构。其结果是既害怕“上头来人”又欢迎“上头来人”，因为“上头来人”既有可能是来问责或查处的，当然不欢迎;但不来的话，政绩不会被发现，个人就不会被肯定和被奖赏，因此又欢迎“上头来人”，而且上级机关也可以通过派人下去调查，查明真相，科学决策，并树立权威，一举多得。

治理集权体制孕生的制度困境，走出这种成也“上头来人”、败也“上头来人”的中国式悖论，就需要坚持“两利相权取其重、两害相权取其轻”，不二法则有：一是建构符合当代中国国情的确保权力对上负责与对下负责有机统一的新型权力运行体制;二是建构事权划分法治化基础上的地方自治制度。对于前者来说，最为核心的问题就是将党管干部原则与人大对干部的选举、任免、监督、弹劾制度有机结合，发挥人大制度作为国家根本政治制度的作用;对于后者来说，最为关键的问题就是从法治视角去配备中央权力与地方权力各自的基石，保障民众作为权力来源的授予者的根本地位。通过社区协商与自治的办法，把治事之责落实到每一个与之相关的公民的身上，从而焕发公民对国家和社会事务的有效参与，进而建构地方自治制度内生的自我更新动力机制。