常修泽：政府职能为什么难以转变

对近年来政府职能转变的基本评估

对这几年政府职能转变如何评估？到底转得怎么样？根据我的调查，整体印象是，有的方面确实有进步，但总的看还没有取得明显突破。

第一，在经济调节方面，尚未完全转变过来。几年前《政府工作报告》里讲政府要实行“三不主义”：一不干预微观经济活动，二不代替企业进行决策，三不代替企业招商引资。但这三个“不”落实了吗？例如，拿招商引资来说，哪个地方政府不去招商引资？有多少不把招商引资作为各项工作的重中之重？有多少主要领导不把自己作为第一责任人亲自从事招商工作？再拿直接经营来说，有多少地方政府不直接经营城市？或者更确切地说，直接运营土地？由于行政权力介入过多，导致了多少“公权力”对“私权利”的侵犯？多少“行政权”对“财产权”的侵蚀？再考虑到各种不合理的行政审批和微观活动管制等等，我感觉，政府依然是干预过度。这是一种政府主导型的经济发展模式。

第二，在市场监管方面，我觉得政府的职能没有到位。近年来出现那么多破坏市场秩序方面的事件，三聚氰胺事件、假冒伪劣药品事件、地沟油事件、瘦肉精事件，等等。这反映了什么？每一个事件中，要过很多关卡和环节，只要有一个关卡管住，有一个环节尽责，也不至于让不合格食品和假药流到老百姓的餐桌上或药匣里。这能说市场监管到位了吗？

第三，在社会管理方面，虽然个别方面有些探索，但基本上是延续传统思路，缺乏新的思维。这里有一个问题需要研究，就是社会管理是否等同于社会控制？社会管理创新功能是否等同于政法部门的 “社会综合治理”功能？按理说，社会组织在很大程度上属于公民社会的范畴，似乎不宜由政法部门管理。现在，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，那种以控制为主导的“单中心治理”模式是否能推进社会管理创新？总之，我们缺乏与新的社会要求相适应的社会管理体制。

根据以上分析，可以看出，政府职能转变还远远没有到位，而这方面的滞后正成为影响改革发展的制约因素。

政府职能为什么难以转变

中央早就提出要“加快政府职能转变”，但进展很不理想。原因何在？根据我的调查和研究，深感原因十分复杂，既有干部考核体系原因，又有财税体制原因；既有生产要素市场化缺位导致权力膨胀原因，又有既得利益集团掣肘原因；既有纵向型权力来源结构的原因，又有民主监督机制缺乏的原因，等等。真是“一言难尽政府事”。

用制度经济学分析，我大体归纳为以下三组原因。

比较直接的原因：干部考核体系与财税体制导致地方政府行为微观化。

长期以来衡量官员的政绩，片面地用GDP指标。加上实行分税制后，地方政府又有独立的经济利益。经济利益驱动与政治晋升驱动两股力量的合流，形成“双驱动”机制。近年我提出了“人本发展理论”，“究竟是GDP挂帅，还是更加注重以人为本？”现在情况怎样？我在2011年4月18日发表于《人民日报》的论文中自问自答：“当前，我国发展处在从传统发展理念向新的发展理念转换的时刻。”由于没有实现发展理念转换，GDP仍在官员内心世界居核心地位。由于GDP实际至上，地方政府具有强烈的增长偏好，这种偏好、这种增长的冲动惯性至今犹存。为完成指标，地方政府的“经济人”特征明显不减，这是地方政府职能难以转变，并热衷于招商引资、经营城市的原因所在。

比较深层的原因：市场化缺位导致权力膨胀与既得利益集团掣肘。

市场化缺位导致权力膨胀。经过33年改革开放，市场在一般竞争性领域的资源配置中已经发挥较大作用，但是市场化改革并未到位。各级权力部门仍掌握着土地、矿产、资金以及垄断性行业等最重要的资源，并通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段不同程度地干预微观经营活动，从而使当前经济呈现一种“市场性和统制性并存”的特征。由于市场化与非市场化方式并存，形成价格双轨制，导致了套利的机会主义倾向。金融危机以来，随着临时性反危机措施的出台，市场力量有所倒退，套利的机会有所强化。假设我们的生产要素市场化改革能够到位，垄断性行业改革能够突破，政府在经济领域的权力就不会如此膨胀。

在开放市场化改革滞后、停顿的情况下，某些拥有较大资源配置权以及自由裁量权的政府官员，利用掌握在手的资源，借助权力之手“寻租”。一在经济决策上“寻租”，二在市场监管上“寻租”，三在投资项目审批上“寻租”，追求本部门和个人的利益最大化。一次性“寻租”还不够，还试图将这种公权力资本化及其带来的特殊利益定型化，从而形成了一个以“权力寻租”为特征的特殊利益集团。这个“寻租”利益集团与社会其他特殊利益集团（如垄断利益集团等）结合在一起，成为妨碍改革进一步向纵深推进的力量。

更为深层的原因：纵向型权力来源结构和民主监督机制缺乏。

研究政府职能为何难以转变，不能不触及地方政府的权力来源结构问题。按照科学发展观“以人为本”的指导理念和宪法“主权在民”的核心价值取向，政府不应是自上而下的以纵向层级为特征的官僚机构，而是以公众服务为核心的公共治理组织。从实际情况看，应该说，理念上都是强调秉持“为人民服务”宗旨的，而且近年来更进一步提出“新三民主义”（即“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”），但是回避了一个更根本的问题——“权为民所授”或“权为民所赋”或“权为民所予”的问题。权力来源结构的先天缺憾，妨碍了政府的基本权力配置格局的转变。虽然我们也讲政府最重要的职责是“为人民服务”，但是由于传统的以上级“任命制”为特征的组织模式，难以建立自下而上公民参与的决策程序，在经济利益驱动与政治晋升驱动“双驱动”下，加之民主监督机制缺乏，自然就固守原有的追求GDP的传统职能。

促进政府职能转变的几点建议

在新的历史条件下，应把行政管理体制改革放在更加突出的位置，以公共利益导向为重点，力求在政府职能转变方面有所突破。

1．切实改变政府的政绩考核体系。针对长期以来“与物本位相关指标热，与人本位相关指标冷”、“与官本位相关指标热，与民本位相关指标冷”的非科学、非人本发展体系，应弱化物本位和官本位相关指标，强化人本位、民本位相关指标，构建科学合理的政绩考核制度。除了改进上级对下级政府的评价机制外，还应积极建立由公民自下而上的评价机制，从而促进政府职能更多地转到公共服务和社会管理上来。

2．按照“两层两线推进”的思路，改革财税体制。两层：中央层，调整1994年以来的分成比例，适当向地方让利，给在明处；地方层，在地方财政收入与城市扩张土地经营之间建立“限制闸”和“调节阀”。两线：一条线，建立政府（含中央政府、地方政府）财政收入增长与公共服务供给之间的“数量连接线”；另一条线，在政府（含中央政府、地方政府）与公众之间建立财政民主“制度连接线”，确保财政事务的处理按照民主程序进行。

3．加快推进要素市场化改革和垄断行业改革，压缩权力资本化的空间。针对要素类价格方面存在的价格形成机制不完善、价格水平不能准确地反映市场供求关系及资源稀缺程度等问题，推进要素（包括土地、矿产、资金）及其相关的资源性产品价格改革，发挥市场在要素配置中的杠杆作用。同时在产权结构方面，包容各种所有制经济，切实做到“两平一同”：平等使用生产要素；公平参与市场竞争；同等受到法律保护。从反垄断角度削弱“寻租”利益集团与垄断利益集团合流的基础。

4．有效开展“反腐败”斗争，切实摆脱既得利益集团的束缚。“反腐败”应着重用制度来解决，例如尽快实行官员个人和家庭收入及财产申报、公示制度，避免干部掉到泥潭里去。通过“反腐败”，矫正权力与资本结盟、权力与利益交换的格局，由此排除特殊利益的干扰，推进政府职能转变的进程。

5．改变地方政府权力的“来源结构”。建议结合干部体制改革，逐步改变权力由上级“任命制”的“来源结构”，使权力真正来源于“公民的授予”。这一点，可先从基层乡镇和县级政府开始，由此倒逼他们从追求“上级赏识最大化”转向追求区内“公民拥护最大化”。这种改革，如果一时难以在面上展开，可采取逐步推进的方式：第一步，先在福建平潭县制度创新试验区、珠海横琴地区和深圳前海地区试行；第二步，在深圳、海南等五个经济特区试行；第三步，在国务院批准的11个“综合配套改革试验区”试行。这些特区和改革试验区可先行先试。试验成功可率先在国务院批准的区域发展纳入国家战略的“战略区”推行。通过逐步推进，“墨渍扩散”，来解决面上的政府权力来源结构问题。与来源结构相匹配，实现民众的四权，即知情权、表达权、参与权、监督权，建立一个权力制衡、监督机制，这也是题中应有之义。