李克实：加快转变政府职能提升政府治理效能 ——学习党的十九届五中全会精神 − 政治 − 文稿 − 报告 − 宣讲家网

李克实

李克实中国人才研究会副会长

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《规划》建议）中特别提出了“国家治理效能得到新提升”，将其作为一项非常重要的工作。今天我们就“学习五中全会精神，提升政府治理效能”这一话题进行交流。

《规划》建议提出，要实现“社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”的目标。“更加完善”就是不断完善，“显著提升”就是能让人认识到、感受到的提升。“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。基层推行政策制度相对较慢，比如机构改革从中央到省、市、地、县一级一级推行，到基层可能要一两年甚至更长时间。并且基层最贴近老百姓生活，对基层治理水平，老百姓感受最直接，所以要把它作为一个工作重点。

《规划》建议还提出了使“国家治理效能得到新提升”的途径，即“加快转变政府职能。”具体包括“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。”“加强事中事后监管”表明过去重审批、轻监管的问题正在不断扭转。“对新产业新业态实行包容审慎监管”就是保护创新，允许对新生事物的探索。“健全重大政策事前评估和事后评价制度”，事前防范风险要有科学评估，要经过科学合理的程序。在事后，也要对事情进行评价。怎样让纳税人的钱花在刀刃上，引导事业按照正确的方向前进，建立评价制度非常重要。“畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。深化行业协会、商会和中介机构改革”。行业协会、商会等在社会发展中作用重大，其成长与行业发展同步，同时也是行业发展需要的过程，并不属于行政化的领导机构。目前行会发展发挥出的作用有限，在构成机构、组成人员、一些章程的履行上还存在一些问题，因此我们要通过深化改革让它尽可能发挥作用。

今天我们围绕《规划》建议中以上两段话，从三个话题出发展开讨论：一是人民政府的基本职能，二是政府职能的变化，三是如何提升国家治理效能。

一、人民政府的基本职能

（一）什么是政府？

广义上讲，政府指国家立法、行政、司法等公共机关的总和，是代表社会公共权力的概念，泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构。

（二）政府职能

政府职能分为中央政府职能和地方政府职能，中央政府的职能范围包括立法、军事、外交等，地方政府职能主要是履行、执行、贯彻中央政府政策。

1.中央政府职能

中央政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四个方面。具体来看：

（1）政治职能指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能，包括军事保卫、国际外交、社会治安、政权建设。国际外交是国家主权的体现，地方政府不能代表国家行使外交职权。政权建设指政权的维系，维护政权的稳定。

（2）经济职能是政府为促进国家经济发展，对社会经济生活进行管理的职能，包括经济调节、公共服务、市场监管、社会管理四个方面。经济调节是通过政府干预弥补市场调节的不足。市场监管与直接管理不同，直接管理是取得许可之后才能做，市场监管是对取得许可后做的过程进行监督和管理，对违规现象进行制约。社会管理包括户籍、档案及城市生活等各个方面的市政。

（3）文化职能指政府为满足人民日益增长的文化生活需要，依法对文化事业实施的管理。它是加强社会主义精神文明建设，促进经济与社会协调发展的重要保证。具体包括四方面内容：一是发展科学技术。科学技术发展需要国家整体规划来推进，以国家投资来保障。因为市场化是短期行为，而科学技术大多为中长期项目，市场化难以为科技发展提供稳定的经济支撑。二是发展教育。从学前教育到小学、中学、大学，教育发展也是一个漫长的过程，只有政府才能稳定维系它的发展。三是发展文化事业，特别是精品文化，比如老百姓喜闻乐见的地方小调。要发展精品文化，没有政府的支持很难做到。四是发展卫生体育事业。卫生指公共卫生，包括生活中的饮水卫生等；发展体育运动目的是增强全民的身体素质。

（4）社会职能即国家提供公共服务，完善社会管理的职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。具体包括四方面内容：一是调节社会分配和组织社会保障的职能；二是保护生态环境和自然资源的职能；三是促进社会化服务体系建立的职能；四是保障和提高人口质量的职能。“促进社会化服务体系建立”即由政府搭建一个立体的服务框架，为个人安居乐业提供水电、供暖、住宅、交通等基本条件，还包括由政府主导的对流动人口的户籍管理等内容。“保障和提高人口质量”主要通过保障人的生活质量、饮食安全等来促进人体健康，提高人的身体素质。

2.地方政府职能

地方政府职能是指地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责。地方政府有三大职能：建设职能、社会保障职能、社会事业发展职能。地方政府职能基本是在国家制定的法规之下，结合自身地方特点来履行的。

（三）什么是人民政府？

我国是人民政府，不同于西方资本主义国家的政府。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导、以工农联盟为基础、人民民主专政、社会主义国家这四个要点说明了我国的国体，决定了我国政府是人民行使权力的行政机关。“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民政府的根本宗旨就是为人民服务。

我国政府体现了三个非常鲜明的特性：

阶级性。政府代表阶级利益，人民政府代表的是无产阶级利益。阶级性是政府的灵魂，政府的阶级性是其赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，是国家的阶级性在政府基本特性方面的体现。政府活动按照统治阶级利益的要求对社会进行政治统治和政治管理，这是一个根本立场问题。作为政府的本质特征，政府的阶级性对于政府及其活动具有主导性的作用，并且贯穿在政府的机构构成、制度设置、政策制定、价值倡导和各种实际活动中。

权威性。政府的权威性体现在国家的强制性和合法性兼施。政府权力与其所统治和管理的社会成员之间是命令——服从关系，只有在这种关系中，政府的职能才能得到实现。政府在符合法律规范条件下，以法规、条例等方式规定的事公民必须照办。比如公安机关，作为人民民主专政的重要工具，它具有武装性质的国家行政力量与刑事司法力量，是一个强制性机构，拥有至高无上的依法行政权力。

但是对合法性的认可是以多数社会成员的认同为基础的，也就是说，通过法律程序必须得到多数社会成员的同意，如果多数成员不认同，法规立法程序就有问题。

公共性。政府的公共性表现在维护国家主权和公民安全、维护公民共同和永久利益、维护社会秩序与公平、促进科学进步和改善人民生活水平。公共性的特征可以概括为维护公共安全和公共利益。

我们可以从狭义和广义两个角度来理解政府的公共服务职能。狭义理解是以公民直接感受到的吃得好了、物价低了、房子大了、交通便利了来衡量，用政府职能中公民直接感受到的部分减掉管理的部分，剩下的就是公共服务。广义的理解认为间接受惠亦具有公共性。政府职能和公共服务职能是分不开的，政府职能中的强制部分也属于公共服务，因为逮捕罪犯可以提高公民的安全性。同样的道理，管理部分也属于公共服务。我比较认同广义的概念，不是没有得到直接好处就没有公共服务。按照这样理解，如果存在完全不具有公共性的政府职能，就应该将这种职能从政府职能中剔除。换言之，政府做的所有事都应具有公共性，没有公共性的事政府不应该管。公共服务的原则在于八个字：公平、必须、普惠、有限。公平指法规之下人人平等；必须指政府服务的必须性，它不是可有可无的；普惠指让所有人受益；有限指公共资源是有限的，我们只能尽可能满足而不是无限制满足人们的需求。

伴随着我国经济发展和各方面实力的增强，我们的公共服务水平是可以不断提高。比如大家对健康的重视、对疾病的理解，与几十年前已经不可同日而语。从前很少有人了解糖尿病是什么概念，现测血糖数值一高就会认真排查是不是得了糖尿病。包括现在的医疗环境和水平，跟从前比都有相当大程度的提升。

政府公共服务职能分为五大类：

第一，安全类公共服务。包括国防安全、社会治安、环境安全、交通安全、设施安全、信息安全、食品安全、药品安全、气候安全等。在安全方面，我们每年都有新收获和进步，比如随着高速路和交通管制体系的发展，因交通导致死亡的人数显著下降。

第二，基础类公共服务。包括基本衣食住行、空气和水源、寒冷地区取暖、城市污水垃圾排放、公共医疗、就业等基本生活保障。

第三，发展类公共服务。包括教育、文化、科学普及、科学研究、公共产品技术更新，基础性、预测性、远期性公共产品开发等。随着国家越来越富强，人民生活水平不断提升，政府要不断丰富公共服务的内容、水平、范围。

第四，援助类公共服务。公民遇到突发性的灾难、危及生存的事件或遭受不公平对待等需要援助的情况时，政府要提供灾难援助、贫困援助、医疗援助、法律援助等。例如游客被封在雪山里，政府出动大量力量搜救，最后成功救出游客等。

第五，信息类公共服务。此类服务旨在让老百姓在最短时间内获取必要的公共信息，具体包括主流媒介信息、公益信息、市政通告、天气预报、法律信息、政府服务信息、交通、物流等服务信息。