顶层设计：改革方略的一个重大发展

改革不能再“摸着石头过河”

　　邹东涛(中央财经大学改革发展研究院院长、教授)：“顶层设计”是源于系统科学的一个概念，指用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展的目的。“十二五”规划《建议》和中央经济工作会议中提出的“顶层设计”可以从两个维度来理解。其一，指设计机构的最高层，即中央政府。“顶层设计”便涉及到由中央政府出发进行的、自上而下的系统化设计。既要解决中央政府、地方政府、各利益团体与人民群众的关系，又要解决好政府与市场，国内与国外的关系问题。“顶层设计”就是强调这一切工作都由最高层的中央政府开始的系统工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。其二，指设计水平的最高层。“顶层设计”的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思路。强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。

　　十一届三中全会以后，我国改革之火从安徽小岗、经济特区烧向全国，从建立市场经济体制，推动国有企业改革，再到涉及财政、金融、价格、就业、社会保障、教育、科技和医疗卫生体制等各个领域的改革工作逐步展开和推进。在人口、资源、资金、技术和国际社会多重压力下，逼出了“摸着石头过河”的改革经验。时间短、任务重，30多年来经济总量有了大幅提高，同时也遗留了诸多问题。分税制改革改出了“土地财政”，房价居高不下；国企改革出现了国有资产流失；医疗体制市场化，反使“看病难、看病贵”更加普遍；教育体制改革，抬高了学费，降低了教学质量；贫富差距越来越大，先富带动后富难以实现。种种问题很难通过制定一、两条政策来解决，必须进行全面、系统、科学的设计。而今，改革工作若要深入，再不能“摸着石头过河”，而要驾船过河或建桥过河。是驾船还是建桥？就需要有一个总体的考虑和设计，为此，必须加强“顶层设计”。

　　其实，我党对改革思想的认识随着改革实践的推进而在不断地深化。多年来中央历届重大会议都体现了“顶层设计”思想。1978年十一届三中全会拉开改革开放帷幕，确立了从“以阶级斗争为纲”向“经济体制改革”和“以经济建设为中心”的转变；1982年，邓小平同志在党的十二大上提出要立足中国国情，“建设有中国特色的社会主义”，这为社会主义市场经济体制的建立奠定了基础；1984年，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》；1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；2003年党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并提出科学发展观；2006年十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等，这些决定和文件都是对国家长远发展进行的根本性规划，使中华民族的复兴之路逐渐清晰，均体现了“设计”思想。

　　“顶层设计”是促使改革工作得以有效进行的前提。社会问题、社会矛盾的不断积累，迫切要求从根本上做出调整。经济发展方式的转变、强国崛起的实现以及由“国富”到“民富”的跨越都需要系统、全面的设计作为保障。顶层设计不仅涉及到经济体制改革，还涉及到社会、政治和文化领域的改革设计。这四方面的全面、协调推进将是今后改革工作的重心，但必须先做好顶层设计，尽量降低改革成本，协调多方利益，保证人民安居乐业。只有搞好顶层设计，才能确保改革成果为民众共享，社会才能长治久安。