结构性减税不能大幅度减流转税（下）

结构性减税的推进策略

既然我国当前的结构性减税属于深层次税制改革，推进结构性减税就必须坚持统筹兼顾、立足长远的原则。具体而言，推进结构性减税似应注意以下几方面问题。

结构性减税不能影响税收正常增长。税收正常增长是政府执政的基础，特别是在社会公共福利水平抬升时期，税收能否正常增长直接决定政府执政目标能否实现。西方国家的宏观税负总体曲线是上移的，其根本原因在于二战后政府把逐步提高总体公共福利水平列为稳定社会、强化政府职能的主要手段，因而不断加强税制建设。上世纪90年代后，欧美曾经采取过供给学派的政策主张，进行了减税性税制改革，重点是普遍下调个人所得税边际税率，但反过来加强了流转税税制建设，欧洲国家把增值税标准税率定在15%以上。同时，很多国家把社会保障缴款改为税并上调税率。美国各州政府大多上调销售税税率。这说明结构性减税都是有增有减，不以破坏税收正常增长机制为代价。

我国正处在社会福利体系再造时期，重点是通过财政再分配手段来提高中、低收入群体的公共产品享用水平，这是一项艰巨、复杂的任务，因为我国的人均财政收入仅为发达经济体的20%多，贫困人口比欧洲任何一个国家的人口总数都多，城镇待业人数是欧元区失业人数总和的2倍多，农村失业人数是美国失业总人数的3倍多，义务教育适龄人口数超过欧洲义务教育人口总数。显然，如果税收正常增长机制受到削弱，那么，提高全部公共福利水平完全就是一句空话、大话。所以，选择结构性减税措施，必须充分注意如何确保税收正常增长。

增强税制结构协调性。增强税制结构协调性有两大难题需要破解：一是各个税类之间的协调，二是各个税类内部各个税种之间的协调。人类社会发展到今天所形成的税制体系是非常严密的，从流转、所得和财产三个环节课税，使任何一个人都难逃纳税义务。对一个国家来讲，阶段性难题是究竟侧重于在哪个环节课税。西方国家走过的道路是从流转税和财产税为主转向所得税比重抬升、财产税比重下调格局。这与整体税源结构的变动是高度吻合的。

当前我国推进结构性减税，思路倾向是减流转税（如增值税改革），增财产税（资源税、房产税改革），稳所得税（企业所得税制不动、适度减个人所得税）。其中难点是找寻平衡面。从坚持不影响税收正常增长原则角度看，绝不能大幅度减流转税。我国是一个产销大国，高速经济增长的实质是产销规模扩张促成增加值连环叠加，如果人为大幅调低流转税税率，那就等于堵住了税收与经济增长的合理联动机制。换一角度说，大幅减流转税，税源向所得环节集中，调高所得税税率，税收可以正常增长，但问题是条件不具备，因为我国公众对个人所得税有强烈的抵制情绪。尽管下调税率，人们还在要求减个人所得税，个人所得税增长的路几乎已堵死，同时企业所得税税率已处在世界中等水平线内，再上调会压低企业自主投资增长积极性，完全得不偿失。增财产税是一个复杂的系统工程。资源税属于财产税，分步由从量计征改为从价计征完全有必要，可以起到约束资源耗费作用，应加快推进步伐，但前提条件是加快营业税改征增值税。房产税改革将使财产税增收。然而必须清醒地认识到，在中国这样一个个人不动产积累仅有15年的国家里，对房产保有课税理应慎之又慎，设计房产保有课税制度既要考虑收入调节，也要考虑稳定人心，坚定对改革开放的信心。因此，房产保有课税不能涉及第一套自有住房，只能涉及第二套以上住房，而且应为低税率。同时，要充分研究房地产开发、转让和保有三个环节课税之间的关系，三者要平衡。直言之，房地产流转环节课税税种数量较多，适度减轻房地产流转环节税负是个人房地产保有环节课税的前置条件。

妥善处理税收与非税收入之间关系。政府收入包括税收和非税收入两大部分。究竟倚重哪一类收入为公共产品供给筹资，取决于多种复杂因素。我国政府收入结构的特点是非税收入比重偏高，行政事业性收费、政府性基金、社会保险基金、债务收入、国有资本经营收益五项非税收入合计占政府收入比重约70%。历经几十年改革，绝大部分非税收入已被纳入预算管理，成为规范化的政府筹资手段。推进结构性减税不可回避的问题就是如何处理税收与非税收入之间关系。总的难点是收入源如何在税和非税之间切分。

具体讲有两大问题：一是房地产税费关系。当前实施房产税改革，探索对个人住房保有课税。但在房地产开发和流转环节已经征收了一些费，其中有的是以政府性基金形式征收的。这些费的收入占税费收入的比重相当高。如果对个人住房保有课税，不理清前端的收费是没有征收空间的。二是社会保障缴费与所得课税之间关系。目前我国的社会保障体系正在走向规范化的全覆盖，社会保障缴费相应成为个人和法人实体的支出。所得课税和社会保障缴费实际上都是针对收入余额征收，两者自然存有相互挤占关系。目前的处理办法是把社会保障缴费在税前列支，但并不能完全解决问题。实际上核心难点是两方面的负担率的平衡。当前至为突出的一点是个人所得课税与社会保障缴费之间的平衡。从我国现实出发，还是要减轻个人所得税负担，把征收空间让给社会保障缴费。

作者：财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师