论取消农业税背景下的乡村治理

1994年实行分税制改革以后，中国县乡财政逐步陷入困境；近几年农村税费改革开始后，县乡财政困 难益发突出。面对困难，大家都在寻找克服困难的出路。但是，找到一个好出路的前提是认识清楚困难的性质以及发生困难的原因。本文打算对此提出一种讨论意见。本文的“农业税”是指国家将停止征收的农业税、牧业税和除烟叶以外的农业特产税的统称；“乡村治理”是指乡村社会处理公共事务的传统和制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定和执行政策的能力，以及居民对这些制度的服从状况。

一、究竟为什么要免除农业税

究竟为什么要免除农业税？这个问题看起来简单，其实不然。政府免税的目的与免税本身的社会经济价值是两回事情。认识这一点对于我们讨论后面的问题很有意义。

很多人把农业税看作一种土地财产税。如果这个说法能成立，那么，免除农业税是完全有道理的。我国目前还没有普遍对财产征税，对农业领域的耕地占用征税也不应该。在法律上，土地是集体的，农户不应该是直接的纳税主体。更重要的是，财产的价值大小与财产的用途有关。就种植业来说，即使在农产品价格令 人满意的情况下，农产品销售额中扣除包括劳动成本在 内的各项成本以后，不会再有剩余，连地租也不能存在。这个账不用细算。如果说厂房设备可以用扣除折旧以后的净价值来确定财产价值，那么，对农业用地的财产价值不能用这种方法来估计。可以认为，中国大量的农用土地是“边际土地”，其财产价值是零或负数。此外，把农业税当作对地租的替代，更是讲不通。

免除农业税的另一个理由，是把农业部门看作一个效果高度外溢的经济部门，政府理应免除对农业生产开征的税收。从技术性质上说，农业部门容易做到对环境的正向贡献，这不用细说。此外，农业部门还 可以是与国家安全高度相关的部门；农业产业是具有高度战略关联度的产业，这一点也马马虎虎可以讲得通，尽管在学理上并不容易说清楚。

免除农业税的理由从政府方面来讲，是因为农民收入低，征收农业税有失公正性，并在政治上产生很多问题。以后农民收入水平提高了，应该适用个人所得税。所以，从逻辑上说，农业税显然并不是一个针对所得征收的税种。

从历史的眼光看，农业税实际上是国家在经济上对农民实行强制（管理）的一个表现。在经济还很不发达的时候，依靠市场交换方式，国家的非农部门的生存和发展不能得到足够的粮食，不得不对农民实行强制（管理），向农民征收粮食。市场关系改善以后，“公粮”转变为“农业税”。所以，农业税是国家对农 民实行强制（管理）的历史遗迹。国家为维持对农民的强制（管理），付出了巨大代价；这个代价的标志 是产生了一个庞大的县乡官僚机构。仅仅为了给农民 和农业提供公共品，不需要这样庞大的官僚机构。但 为了向农民征税和征收其他收入，就设立了大量机 构。大量调查表明，许多机构并不向农民提供有效的 公共品，只单纯是为了收费而生存。这已经是公认的 事实，不用我在这里作大量举证。当然，任何税收都有强制的性质，但强制必须建立在公正的基础上，对低收入者征税强制是不公正的。所以说，农业税反映的强制关系具有特殊的性质。

当经济发展到一定水平以后，对农民的“强制”在经济上是低效的，在政治上是失分的。据对河北某地 的调查，在一些合理假设之下，经计算，每向农民征 收１元税费，付出的代价是1.7元。①　从宏观面上看， 据国家统计局农村调查队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计 算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收 支相抵每年相差1840亿元。② 这样，粗略地说，在农业领域，政府在公共品的交易中处于“亏损”状态。从政治关系看，在引起农村社会关系紧张的因素中，税费征收因素曾经排在首位，近几年才发生变化。地方政府搭车收费，使得农民缴纳的税费总额超过中央 政府规定的标准，中央政府找不到一个有效的办法来 遏制搭车收费的蔓延，在政治上显得非常被动。

从以上分析进一步推理，可以认为农业税的征收事实上在实行分税制的时候已经丧失了征收的理由。国家的财政基础越来越不依靠农业税，农业税的征收成本过于高昂，以及这个税种的其他弊端，早已使取消这个税种成为必然。

停止征收农业税至少有两重意义：第一，政府要向农业和农民（真正的农民）提供无偿的公共服务。 付，财政会是净赤字。税收是国家公器，特别是现代国家的公器。对低收入 人群应实行低税或免税，甚至实行负税，以体现税收 对国民收入的再分配职能。个人所得税适用农民还是遥远的事情。第二，停止征收农业税还意味着停止国家与农民之间的掠夺式交易。围绕农业税而发生的各种搭车收费，具有掠夺的性质，因为相关收费机构并没有向农业和农民提供公共服务。

二、免除农业税后究竟发生了什么问题

实行分税制以后，县乡财政开始出现问题，乡级财政逐渐大面积地发生赤字。在农业税废除的形势 下，老账归还希望渺茫，新的赤字还要发生，财政难以为继。许多研究者已经指出，中央政府按账面免税额对中西部地区进行转移支付，根本不能解决问题。 更为严重的问题是，乡级干部的工资常常难以保障， 影响到乡村政治的稳定。乡村干部是乡镇机关的主要债主，而且也往往是“转手债主”，因为政府还不了债，或者还债时有舞弊行为，便使得一部分乡村干部 也进入了上访队伍。我们不得不承认，乡村财政危机是严重的。应该说这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。对此不用在这里多费笔墨来讨论。

问题究竟是一个什么性质？原因又在哪里？

是因为减免农业税影响的结果么？显然不能作这样的简单结论。如同一个瘾君子断了毒品而发生问题，我们不能把他的问题归结于中断毒品的后果。按我们前面的简要分析，农业税这个税种是没有存在下去的理由的；如果允许这个税种存在下去，引起的问题会更大。只要有农民交纳的税金，就有了养干部、养机构的资金来源，就不能下决心精简机构，减少公务人员。

关于乡村财政危机发生的原因，一个更常见的说法是全国性的政治经济体制导致资源被向上抽取。这个说法大体上是对的，但抓到这个原因仍然没有贴到问题的要害。按我的调查和统计资料的反映，近一些年里，很多农业县的财政如果没有上级政府的转移支付，财政会是净赤字。获得财政补贴的1000个左右的县财政，主要是农业县和中西部贫困县，上级财政自然对这些县不存在直接财政抽取的问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。在我调查的华北某县，县财政甚至控制了村党支部书记的工资，并在实际操作中几乎没有给他们发放工资，逼使有的书记用其他手段解决自己的报酬问题。至于金融渠道的资金在农业县的净流出也要具体分析。农业县缺乏投资机会，农业贷款的成本又比较高，金融渠 道的资金流出是难以避免的。

问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡 才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。

我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。

如果按经济学的规范要求，我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。我们在这里展开更深层次的分析；更简单明了的定性分析和历史分析足以使我们把握问题的性质。在社会专业化分工程度比 较低的情况下，农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求，这会给分析带来困难。