唐光诚：从美国环境公益诉讼借鉴什么

在上世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式——督促起诉：发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。如浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元。目前，我国大部分省（市）的检察机关相继开展了这项工作，有的通过地方人大规范，有的与政府联合发文，可谓如火如荼。2011年的最高人民检察院工作报告对此给予了充分肯定。

与此相应的是检察机关督促监管的兴起，创新开展行政执法检察监督工作。比如，2008年2月，哈尔滨市阿城区检察院民行检察科注意到当地某媒体报道该区玉泉镇粉尘严重污染问题后，立即深入当地调查，发现该镇共有149家企业，一些采石、水泥生产企业没有采取环保措施，造成当地粉尘污染严重，给人民群众工作和生活带来危害。为此，该院向区环保局发出了加大环境监管力度，责成污染企业尽快整改的检察建议，使当地粉尘污染问题得到较好的治理。2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行了规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。

可见，目前检察机关督促起诉、督促监管工作之所以普遍开展，反映了行政不作为和行政监管渎职行为侵害国家利益和社会公共利益的严重性和检察监督的必要性，其实质是人民检察院对侵害国家利益和公共利益违法行政行为的监督。

美国环境公益诉讼的“督促行政”程序

公民诉讼制度是美国环境法的一个特点。依据1973年的《清洁》第505条，任何人当自己利益受到有害影响时，有权启动民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定。公民诉讼作为政府执法的一种补充，只有在公权力实施法律存在空白点以及公权力存在不作为等违法情形时，公民诉讼方可启动。实践中，环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件。并鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，立法设置了事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

可见，我国的司法制度虽然与美国不同，但是美国环境公益诉讼的“督促行政”程序与我国检察机关督促起诉的行政监督作用是一致的。只不过美国环境公益诉讼在经过前置程序之后，如果行政机关对于起诉通知中涉及的违法行为，依然不实施法律行为的，将诉至法院。而我国检察机关的督促起诉、督促监管，目前由于没有法律支持，遇到行政机关依然不履行行政管理职能的情况没有设置司法审查路径。

值得注意的是，虽然美国的环境公益诉讼制度归入民事诉讼，但是，我国司法制度与美国不同的是，我国设置了行政诉讼程序，而美国没有行政诉讼程序。所以，根据我国检察机关督促起诉、督促监管的行政监督性质，归入行政诉讼前置程序也是我国司法制度与美国不同之处应予区别的。

督促起诉是行政公诉的前置程序

我国检察机关督促起诉、督促监管工作其实是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试：当行政机关不履行民事起诉责任，或者对于行政管理相对人侵害“公益”问题不履行行政监管职责时，就为检察机关对侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为提请司法审查铺就了一条新的法制之路——行政公诉。可以说，督促起诉、督促监管是我国法制完善必然出现的法制问题，是我国行政公诉制度的胚胎，和我国的法律体系是一脉相承的。特别是对于我国行政权力大，而司法监督不足的情况，检察机关作为国家法律监督机关介入监督具有重要意义。

根据十多年来检察机关督促起诉、督促监管的实践，笔者认为，我国建立行政公诉制度的条件已经成熟。行政公诉的意义是通过检察监督保障行政执法权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益，检察机关是以国家公诉人的身份向人民法院提起行政公诉。由于侵害国家利益和社会公共利益的违法行政行为大多数可以通过督促起诉和督促监管予以纠正，没有必要提起行政公诉，所以，除了在《行政诉讼法》设置行政公诉程序之外，还必须在相关行政程序法中明确检察监督原则，使检察机关的督促起诉和督促监管有法可依。