曹锦清：三十年来的农民中国（2）

说约束大家很好理解，保护具体是指什么？

曹锦清：说它保护农民，是因为，如果农民工在城市失业了，他还可以回家，有一亩三分地在，至少吃饭没有问题。沿海和城市向中西部的农民提供就业机会的同时，并没有相应地提供给他们城市化所必需的社会保障。这样的城市化是不完整、不彻底的。既然城市无法保障，就只能在农村通过土地来保障。有了这一亩三分地，等于养老、失业都有了保障。至于这小块土地能否承担这个保障重任，那是另一个要讨论的问题。所以农民工不列入城市失业的统计范畴，即使列入了，也无法获得失业救济。这种统计也不可能是很严格的，因为农民工始终处于流动状态。所以，农民工的“农”指的是承包制小农，“工”则指的是外出打工挣钱。土地上所承载的对国家和集体的义务被取消后，是农民自己解决失业、养老问题，这个义务，社会并没有承担。

同时，随着粮食单产的提高，政府在土地政策方面做出了一些调整。1999年中央提出了退耕还林、还湖、还草。放在中国历史的千年脉络中看，这是个大事件。从明清以来，中国的人口急剧膨胀，尤其是清朝的康雍乾以来，随着南美作物的引入，原来不能种庄稼的地区如丘陵、山区也开始种庄稼了。明朝的土地大概只有八亿亩，到1800年的时候，按照麦迪逊的统计，已经有了十亿多亩，到建国后土改的时候，说是十六亿亩耕地。这十六亿亩耕地是纳税的亩数，实际亩数肯定超过这个数字。明朝到建国初的八亿亩地从哪里来的？一是围湖，一是向丘陵、山区要地，还有就是向北边的草原要地。东北也多出来不少土地，于是晚清和民初有许多人“闯关东”，新中国成立后又进一步开荒，向北大荒要地，到新疆去垦荒，十六亿亩以外，单是半军事化的农垦部门就新增了六千万亩耕地。总之，自1700年以来的两三百年间，中国是不断地利用一切可以利用的土地，以满足不断增长的人口对粮食的需求。连一些实在不能用的地都用了起来，比如，大寨这种“七沟八梁一面坡”、实在不适合人类生存的地方，因为晚清人口膨胀，硬是建成了村，所以建村史最多只有一百八十年，到陈永贵的爷爷那一代为止。为了生存，不能利用的土地都一巴掌一巴掌地利用起来了。直到1999年，时任总理朱镕基首次宣布退耕还林、还湖、还草。对中华民族的生存样态来说，这是有历史意义的。过去我们不仅依赖单产的提高，更依赖总面积的扩大，现在我们不依赖面积而主要依靠科技进步，靠袁隆平，靠现代生物科技、化肥、农药、种子改良、水利。有了靠中国的土地能够养活中国人的自信，才能中止破坏性的农业，把不宜耕种的土地还给自然。

我们应该如何评价这种土地制度安排？

曹锦清：这需要放在目前这个历史阶段来讲。对此的攻击者很多，左也攻击，右也攻击。我认为，很难下判断。有的鼓吹土地私有化，但土地私有化了就万事大吉了吗？把农民的土地卖掉就城市化了吗？没那么容易。能卖出好价钱的也就是城乡接合部的那些土地，远离城乡接合部的土地能值多少钱呢？现在城市积累起来那么多游资，一旦土地私有化，首先就会涌到土地上，土地兼并以后也不一定能从事农业。如此，国家如何来保持粮食供给？失去土地的农民又怎么办？所以，土地私有化肯定不是现代中国“三农”问题的答案，也不是解决将近两亿多农民工问题的答案。如果私有化是答案，那么印度早就解决了，但是印度现在多的是贫民窟。私有化是一部分人提出来的，不过这些人参加农村调查的很少，在“三农”研究这一块几乎没有他们，很奇怪。当然，也有人去调查，问农民土地要不要私有化，个别农民说好，他们就得出结论说农民愿意私有化。在社会调查中，抽取个别事实，推出一般结论，以偏概全，这是一种极坏的作风，其背后是“意识形态”先行。常年搞田野调查、多少知道一点中国国情的，一般不会得出如此极端的结论，认为土地私有化是解决一切三农问题甚至城市化问题的灵丹妙药。

还有人提出，国民权利应该城乡一致，农民不能成为二等公民，为什么他们进城打工，除了微薄的工资以外，就不能得到更多东西呢？

曹锦清：在道义上我们很难不同意这种说法。权利确实是应该平等的。而且，农民为中国的工业化、城市化已经做了那么多的牺牲，再把他们的子女堵在中国的城市化之外，于情于理都说不过去。但这个问题确实很难找到一个单一、快速的解决方案。据说农民工有两亿四千万，七千万在本乡就近打工，出乡出县的，在一亿四千万左右。这些年来，这些农民工一直在城市打工，干着城市人干不了、不愿干的活，领着微薄的薪水，但是即便如此，这点薪水也还是远超他在农村种地的收入。中国农村剩余劳动力的就业问题就这样快速地得到了解决，对于这一点，过去谁都没想到。2004年出现民工荒，有人说是刘易斯拐点到了，我们都不相信，找了很多理由来解释这个现象。比如，剥削得太厉害，剥削的就是青春段的农民工，还有很多四五十岁的农民工其实找不到活儿；又比如，只要工资再涨一点，还有更多的人会出来就业。

所以，2004年通过废除农业税，把传统的国家与农民的关系调整过来了。这个关系在上世纪九十年代中期一度非常尖锐，有些地方甚至到了矛盾一触即发的地步，农民的确很苦。为什么会这样？1984年开始，改革重心转移到了城市，1992年南方谈话以后，工业化、城市化得到进一步发展，中西部一些以农业为主的县也要招商引资，圈地以推进工业化、城市化。而人民公社废除以后，乡镇机构职能、人员、经费的膨胀，种种成本，都落到了土地和农民身上。农民的负担持续加重，一直加到李昌平所说的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的地步。这个情况，朱镕基当时也是承认的，所以，从1999年开始进行农村的税费并轨改革。但是，由于支出是刚性的，只要留下给地方政府从农民那儿拿钱的口子，根本是停不住的。一直到2004年，温家宝才在政府工作报告中提出，今年开始农民负担取消一个百分点，五年内完全取消。2004年讲的，到2006年，各省响应号召，基本上都取消了。取消之后，那些中西部农业县，财政就高度吃紧了，尤其是在教育方面。一调研就知道，农村的公共经费支出，大概政府用三分之一，教育用到二分之一到三分之二。所以2008年之后，中央要搞专项的财政转移支付，把九年制义务教育承担下来了。这部分经费，沿海各省大体是由地方财政解决的，中部地区是中央出六地方出四，至于西部，中央出八地方出二，这里的地方指省级财政。2009年我到甘肃的泾川县调研，三十几万人口，本级财政就五六千万，每年支出有五个亿。如果没有两级，尤其是中央一级的财政转移支付，除了向农民伸手要钱，别无他法。

前面您从宏观角度谈了近三十年来的中国农村研究。我们知道，您一直都提倡并身体力行对农村的调研。您能否结合自身的经验具体谈谈农村社会发生的变化及其原因？

曹锦清：有两项制度安排对中国农村社会是影响深远的，一项是前面提到的、自1982年开始推行的土地家庭承包制，另一项则是农业用地转为非农使用。

关于土地家庭承包制，1982年的时候，中央说十五年不变，1998年做了第二次确认，到2008年十七届三中全会的时候，又加了一句“长久不变”。但究竟如何理解“不变”，现在还没有确切的官方解释。对此可能有两种解释：一种是全国各地大部分的解释，以1998年那一次为基点，分给那个农户的地长久不变，“生不增，死不减”；另一种则是，土地家庭承包制不变，但每隔若干年，只要村民多数要求变动，村民大会通过，就可以变。一些南方稻熟区，理论上一年可以更换一次的；而北方有一些多年成作物期，如苹果、梨，生产周期本来就长，每隔几年变动一次就会乱套。所以这个固定给每家的土地承包期，到底多长为宜，是很复杂的。大部分农民强烈要求每隔一定的时期要调整一次，以和劳动力状况相匹配。另外还有“死不减”，意味着这个土地可继承了，这便朝私有化迈进了。

现在有一个因为婚嫁而产生的问题。因为本村的女孩嫁出去以后，不可能回来种地，等于变相将土地交给了父亲兄弟，但她在嫁入的那个村是没有土地的。这个“长久不变”的制度使得农村的女性丧失了土地，恢复了古代村庄土地的男权性质。我调查的时候就碰到一个女人，她已经有了两个孩子，老公在外打工有了外遇，说要离婚，女的死活不同意。我问她为什么不同意，她回答说，她没有地，离了婚，带着两个孩子没法过，回到原村要被人瞧不起的。有土地，才是村集体的一员。南方的有些村，土地已经非农使用了，产生了大量的土地资产性收入，每年分红究竟分给谁好呢？记得十七届三中全会后，我见到中央党校的某教授，和他说起这个问题，我问他这项法律究竟是怎么制定的？他说，文件下达以后，才有妇联的人提出，妇女权益受到了侵害。现在，对“长久不变”的两种解释都和实际利益挂上了钩，很难撼动。一个乡镇里面，不同的村各自实行不同的制度，说是“长久不变”，实际上还是村里面有权有势的人想变就变，不想变就不变。这是个很严重的问题。如果前述第一种解释对支书、村长和有权势的人不利，他说要变，也就变了；如果他们的女儿出嫁了，他一个人有十来亩地，日子很好过，他就选择不变。