曹锦清：三十年来的农民中国（3）

另外，土地家庭承包制让农田水利建设陷入了困境。农田水利建设要经过不同的地块，需要农民一致同意。整个投入和收益在各农户之间的分摊是高度不均衡的，这使得合作非常困难。这三十年来利用的，基本还是公社时期的水利设施。我到中部调研，原来的那些主干渠还好好的，到支渠就淤塞了，到斗渠、毛渠就完全不能用了。从农田水利建设来讲，土地家庭承包制一开始就带有缺陷。合作化、公社制，一开始当然有很多动因，其中有一个原因是自下而上的，就是走上集体化以后要开始搞大规模农田水利建设，而这和土改以后所形成的分散的地权配置是不相容的。这就是后来公社规模越来越大的一个很重要的原因，因为地权模糊了，劳动力也容易征调，土地也容易动用，农田水利建设也就能顺利开展了。这对中国粮食的增产确实起了很大的作用。现在即使以工业反哺农业，即使把钱通过农业局或水利局拨下去，农田水利建设还是没法弄。钱一多反倒可能产生腐败问题。要想真正让农民受益，需要农民的配合，但在目前的土地家庭承包制这项制度安排下，似乎很难做到。

现在农业向适度规模经营方向发展存在困难，这是否也与土地家庭承包制有关？

曹锦清：另外一个和土地家庭承包制相关的问题，就是土地细碎化、地块分散，这就给农业向适度规模经营方向发展带来了困难。理论上说，大量劳动力转移以后，农业是应该这样发展的。但现在难以做到，农民安于现状，尤其是就近打工的。我们这次去湖南冷水江市考察，当地工业比较发达，农民就在当地打工，亦工亦农，有两份收入。但当地的土地利用率很低，农民不在乎，明明可以三熟、两熟的，现在只有一熟。对单个农户来说，似乎收入不错，但对整体农业来说是个损失。至于远距离打工的，有的将土地转包给亲友，但这是有限的。连片的适度规模经营，全国范围内是有的，但代价也大，要把农民的土地都转让出来，地租就不是个小数字。承包制小农转化为小土地出租者，变成小地主，经营者就变成佃农了。他要租一百亩地，这个土地本身是有地租的，在有很高的地租的土地上经营一般的种植业，是不大可能的。现在你到成都双流去看看，它是有财政补贴的，上海郊区也有财政补贴的。它的所有的收入基本上就来自补贴，因为土地上的产出基本上就给原来的承包户了。

这就带来了这个制度的第二大问题，那些劳动人口大量导出的地方，土地向规模化集中的可能性就已经存在了，因为劳动力少了。这样，土地所有权和承包经营权首先分离，接下来这个承包经营权进一步分离出承包权和经营权。所谓耕者有其田，按照道理说经营者有其田。现在我们为了保护出来的那些农民，那么经营者就得不到保护了。他租来的土地是有地租的，并且是高地租，且合约期很短，是准备随时收回的。如果要保护经营权的话，地租要低，最好没有，尤其是从事种植业，如种粮食的。租期总是一般要十年左右，这样租地农民就有精力向土地进行投入，比如我有两百亩地，我肯定要搞点农田水利建设。理论上说，既然是经营者在那里生产着这个城市所需要的农产品，那么法律就应该保护经营权。可是，我们现在的法律到底保护经营权还是承包权？这是个两难，是土地制度带来的一系列问题，是和这个制度本身有关的一组约束。现在找不到一个良方，以后的改革也不存在一揽子解决方案。任何一个政策都有利弊，凡药三分毒。即使你保护了经营权，承包权呢？城里回来的呢？你那个承包期一定十年，我第二年回来了，那我变成失地啦！而且承包费又那么一点点，我怎么过日子呢？我自己种至少还可以把饭吃饱。所以在各有道理的情况下，改革往前推进会很艰难，政策的选择空间越来越小。

当然，各地的情况不一样，有的就是把土地都集中到村这一层面，一亩地比方说是五百块、八百块，有的地方的农民不要钱，因为钱会贬值，他要粮食。成都双流县说，每亩年租七八百斤白米，就等于把这个土地的全部产出都给农民、给承包户了，那经营户又有什么收入呢？谁敢去经营这个土地呢？这里又有问题了，比如在城乡接合部，两三百亩地圈下来，其实是别有他用的。这个叫资本的“圈地运动”，实际上去搞农家乐了，等于打了个擦边球，把农地搞成商业用地了。只有商业用地才能支付得起那么高的土地租金而还能有收益，而搞种植业的话是不可能的，收入太微薄了。因此，要保证十几亿人的粮食供给，完全依赖于承包制小农是不行的，要向适度规模化发展，这是一个必然的趋势。但是现在面临重重阻力。

农地转为非农使用这个制度安排是如何推出的？

曹锦清：这和1988年的《土地管理法》是有关系的。《土地管理法》授权地方政府为公共性目的可以将农民的土地转为非农使用。这里面最大的问题是，公共性和一般的商业性怎么区分？修公路、铁路，这个好说，大家都要用的。而大量城市开发，招商引资，都是商业性质的。它把农民的土地低价征入，然后用于城市化的建设，那么，土地的增值该如何分配呢？这个问题从来没有被很好地讨论过，法律根本就不去触及它，当然，这些问题也很难通过法律来规范。

一块土地增不增值，由三个方面因素决定：一是空间位置，离城市远还是近；二是时间，不同时间，土地增值的倍数是不一样的；第三则是这块土地要派什么用处。这三个方面是难以被法律条文固定下来的，地方政府有着极大的自由裁量权。土地增值带来的好处，基本上是在开发商集体、地方官员个人、地方土地财政三者之间分配的，这也成了1992年以后腐败的源头，贪污问题多多少少都是和土地挂钩的。地方政府圈地之后的土地财政，一般用于以下方面：一是农民的安置用地、拆旧房建新居，政府要用钱。二是搞基础设施，路也好桥也好，都要投钱。三是建设公共设施，盖学校，尤其是盖政府大楼。四是工业批租，这其实是赔钱的，为了招商引资，地方政府竞相压低地价，这是不二法门。由于全国有两千多个县和县级单位都在招商引资，所以价就压得特别低。在权力争夺资本的态势之下，资本的地位太高，权力的谈判地位就下降了。下降以后，就要出让土地的地租，农民的权利就被剥夺了。一块工业批租的地，原来地价是六万一亩，盘给你只要三万。现在中部很多地方是这么干的，如果某个资本项目特别好，将来可能交很多税，那么，我拨给你几百亩地，免费使用几十年，就算数万一亩，摊到五十年的时间里去，这块土地几乎是没有地租的。

所以中国的工业品几乎是无地租商品，优点很明显，便宜，人们都说，中国出口商品之所以廉价，在于低薪，低薪是个因素，但“几无地租”是个更重要的因素。中国制造的产品向全球扩展，所有国家的同类制造业不向中国转移就会死掉，因为它们的地租都太高了。不含地租的产品是所向无敌的。而工业批租都要政府预先投钱。第五是土地的商业批租，而这是必须拉高的，用来抵偿原来的投入。这样一来，就把中国工业化、城市化的成本不仅转嫁到农民，也转嫁到购买商品房的消费者身上。承担高房价的年轻人也是这些成本的转嫁者。这种土地利用方式是不可持续的。这也和土地制度密切相关，就是《土地管理法》规定的土地非农的使用，包括谁有资格征用、使用，即使没有腐败，这也是不可持续的。

全球享受中国廉价商品的人，都是中国的农民和高房价承受者帮他们买单了，天下没有免费的午餐，总有人来支付的。现在政府想要解决房价问题，把房价压下来，原来那条路线就不得不终结，要走新的发展路线。从农民拿来土地，把农民安置好，同时把城里人也相对安置好，这在中国或许不是一个特别大的难题。因为中国的土地制度不是私有的，而是农村集体所有与国有的，这给政府调节房价的高低带来巨大的政策空间，在土地私有的国家，就没有这种便利了。