遏制过头税：终结税收管理员制度（2）

国税、地税合并吗？

随着征管改革的推进，尤其是今年全国11个省市启动营业税改征增值税试点，地方的最大税种——营业税将逐步划归国税征管，地税合并入国税、或地税合并进地方财政的消息开始盛传。

“我了解到的情况，国税总局并没有提国地税合并这件事，也没有提到议程上研究。”国税总局原副局长杨崇春对财新记者说，税务机构改革是大事，不宜轻易提到议事日程，不宜搞得太快。而财政和税务毕竟有很大差别。要观察一段时间，针对找出的弊端进行改革，最怕换一个领导来一套，这样最伤机构，整个工作连贯性也没有了。关键是职能能不能并得合理，流程能不能定得合理，这是主要的。目前，中央税、共享税由国税系统征管，中央税和共享税占大头，国税业务量必然逐步扩大，地方逐步缩小。现在征管过程中的矛盾，主要是纳税人要跑两个局，两个局检查，重复劳动，征纳成本较高。

2010年，全国税务系统在职人员86万人，其中地税39.68万人，国税46.38万人 ；离退休16.8万人，合计约103万人。

“不合并机构，两家的业务也能合在一起办，何必要动机构呢？”杨崇春说，要考虑在操作上面，如何简化合并国地税的办税事项，协同办税，为纳税人做好服务。国税总局在这方面下的功夫比较多，比如把一些征收业务合并，国地税在一个办税大厅，在一个窗口就能把纳税申报、税务登记两家的事办完，有些地方国税、地税一起检查。核心是减轻企业负担，但收入还是中央的归中央、地方的归地方，现在不动机构也能做到这一步。所以，改革首先应从分税制改起，财政关系理顺了，机构自然就好办了，需要大就大、需要小就小，不需要就撤消。

财政部科研所研究员孙钢认为，营改增试点是一个契机，将推动两个机构的合并。随着营业税业务转移到国税，地税相关人员也会转移，地税的人越来越少，到一定程度，国地税合并的阻力就小了。中共十八大报告提出，要“稳步推进大部门制改革”，推动大部制改革就是政府部门的全面整合，就不只是税务部门的整合，国地税合并的阻力就小了。“推动国地税两个机构的合并，难度和阻力主要是人员的安排。”孙钢说，当时分设两个结构，提升了很多干部。如果合并，就不需要这么多局长了，怎么办？因此，如果地税合并到国税，可能会一步一步来，不一定马上撤。

许善达认为，地税和国税合并、税务和财政合并完全是两件事。税务合并到财政是政府两个部门的合并，属于大部制的问题；而税务、国税合并涉及几级政府，涉及中央和地方政府之间关系的调整，不是大部制的问题。

许善达说，营改增试点与税务和财政或者地税和国税是否合并没有关系。随着营改增的推进，地税系统的工作量的确缩小了，国税的工作量扩大了。有人据此建议，是否把地税取消、合并到国税系统。“我是不赞成这个说法的，而且也不可能。”许善达认为，下一步建设地方税体系，应把消费税从目前大部分在生产环节征收转移到零售环节征收，同时将消费税收入划归地方政府，并由地方税务局征收。营改增全部完成后，中央和地方分享增值税的比例一定会重新分配，应把目前属于中央的消费税收入纳入统一算账。就是把消费税划给地方数额、地方营业税转成增值税数额、原有增值税数额统一算总账，最后确定中央和地方分配增值税的比例。

“中国的体制，地方政府一定要有自己的征收机构。”许善达说，营业税应全部取消，不用保留一些行业；消费税不用分享，全部划给地方；增值税分配比例重新确定。所以，地方税务局是不能撤销的。但是，随着“征纳双方法律地位平等的理念”的树立，自行申报纳税全面实行，办税服务和涉税信息一体化的推进，征管层级上移并重新整合，国税总局、省局全面介入大企业税收征管业务，税收属地化管理被打破，以上税收征管层面的改革，必将推动国税、地税业务的全面融合，国税、地税机构的合并或将水到渠成。

本刊记者邢昀对此文亦有贡献

部分省市税源专业化管理试点

安徽

■国税：省市县局税源管理实体化。省局成立税源管理局、稽查局，直接对跨地市经营大企业进行评估和稽查；市县打破属地界限，按纳税人规模设置税源管理机构；集中全省人才组成风险监控分析专业团队，选择90个重点行业，以省局为主建立数据仓库和行业评估模型，直接对全省17万户企业进行风险扫描和识别、等级排序、风险应对任务推送和结果考核

江苏

■国税：开发应用一体化税源管理平台，按“逻辑扁平化”思路，全面推进税源专业化管理，对大企业实施“省局+行业办公室”团队管理模式，在省级实现风险信息自动生成、按户归集、自动排序和应对任务统一下达；将税源管理事项分为基础管理和纳税评估，将纳税人依申请及调查审批等事项集中在办税服务厅处理，减少税管员自由裁量权

■地税：在全省市区范围内打破属地管理、取消税管员固定管户，设立税收风险监控管理部门，负责税收风险的分析识别、风险等级排序、风险任务应对下达和结果的监控考核；按照纳税人规模、行业设置税源管理部门，与纳税服务、稽查部门一起，负责落实监控管理部门下达的风险应对任务

海南

■国税：全省国税系统作为一个征管整体，打破层级界限，改变各层级机构按全职能设置的传统做法，按“一体化”要求划分了省局、市县局、分局职责，调整职能部门和执行机构，整合税收管理业务和再造业务处理流程，实现了省局集中统一管理

山东青岛

■国税：以服务、征管、监督为一体，在横向上分离税管员职责，突出强化纳税评估的核心职能；在纵向上完善风险管理运行机制，在市级组建专业团队，开展风险识别分析、任务统筹部署，直接参与风险应对

山东

■地税：全省上下成立税源管理部门，负责税收风险分析识别、排序、评估任务配送、本级重点税源的直接评估和对评估结果的考核；税收收入任务只分解到税务分局，税收管理员不承担税收任务，主要负责纳税评估等

广东

■地税：在全省开展税源专业化管理试点，在区县范围打破属地管理，分设重点和一般税源管理局，税管员由一人管多户转为分岗位管事

资料来源：国家税务总局征管和科技发展司