一厅式讨薪：政府联动帮助农民工维权

11月12日，位于西安市建工路的人力资源和社会保障大厦，来自江西的姜佳奎埋头填着一份表单。

姜佳奎是来“告状”的，2011年他在西安某建筑装修公司做木工， 3万多元的工钱至今未拿到。几天前，他从电视上看到，西安市12日正式启动由人社、建设、工商等多部门组成的联动小组，“一厅式”集中受理和处置拖欠农民工工资案件，便请了假匆匆赶到了现场。

临近年底，多个地方政府开始启动“清欠行动”，西安市亦启动了“一厅式”多部门联合办公机制，由政府出面，试图帮助农民工开辟一条法律之外的救济渠道。

讨薪之难

2011年5月1日，《刑法修正案(八)》正式实施，明确了恶意欠薪入刑，被司法机关认定为恶意欠薪的单位和个人最高将被处以七年有期徒刑。

9月10日，陕西省首例拒不支付劳动报酬罪的案件在西安长安区法院审结，根据已生效的判决书显示，自2010年7月开始，四川籍包工头周辉鲜、周辉佳二人合伙承包了陕西中长建筑有限公司(以下简称中长公司)承建的建筑工程。2011年10月，周辉鲜在领取40万元工程款后，并没有支付农民工工资，将钱偿还周辉佳个人债务后逃匿。

二人逃匿后，工地无人管理，农民工无法领到工资，先后多次集体到政府部门上访。2012年1月，经长安区人力资源与社会保障局、中长公司核查，周辉鲜、周辉佳共拖欠工人工资共计58万余元。在人社局的努力下，中长公司先支付了工人被拖欠的工资。

2011年12月，周辉鲜在四川南江主动投案。今年2月，周辉佳在江苏吴江被抓获。7月6日，二人因涉嫌拒不支付劳动报酬罪被长安区检察院提起公诉。近日，周辉鲜、周辉佳分别被一审判处有期徒刑1年6个月和2年，并各处罚金2万元。

“农民工被欠薪的以建筑业居多。”十多年来一直坚持为农民工维权打官司的重庆籍律师周立太说，包工头拖欠农民工工资，主要因为开发商或业主不按期按时、按合约支付工程款，导致包工头的资金断裂，进而拖欠农民工工资。

西安市劳动保障监察支队副支队长阎杰亦证实了这一点，他告诉《中国新闻周刊》，目前该支队查办的农民工讨薪案件数量最多的是建筑行业。“这是因为，建筑行业一般采取平时支付生活费、年底一次性结清的工资支付方式。支付过程中一旦资金出问题，工程质量不达标，或者合同履行发生纠纷，就会影响到工程款及农民工工资的支付。”

根据国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》，2011年全国农民工总量达到2.53亿人，其中从事建筑业的农民工占总数的17.7%。而“被拖欠工资的外出农民工主要集中在建筑业和制造业，建筑业农民工被拖欠工资的占1.9%”。

联动机制

作为律师，周立太发现，事实上，农民工很少通过仲裁或诉讼讨薪，一般都是通过信访。因为“一裁两审”诉讼时间周期长，且费用高，官司打个一两年，案子可能就凉了。而农民工通过信访或找领导，讨薪效果则比较明显。长此以往，就形成恶性循环。

部分地方政府尝试从行政渠道解决这一难题。以西安为例，早在2003年底，西安市政府就成立了市解决拖欠农民工工资联合接待处置小组，并从当年年底开始至春节前，实行多部门联合办公，帮助农民工解决拖欠工资问题。

“农民工讨薪不仅涉及人社部门，还牵扯到建设、工商等多个部门。”阎杰在接受《中国新闻周刊》采访时介绍，“实行多部门一厅式办公前，各政府职能部门是分散的。‘一厅式’办公采取多部门联合方式，容易形成合力，对农民工工资拖欠问题集中解决，效果比单一部门解决要好得多。”

阎杰举例说，在农民工投诉过程中，可以直接对案件进行分类。涉及到私人间的工程结算问题，可以通过司法渠道，走法院“绿色通道”;如果证据不全，需要法律咨询及援助，则由“法援中心”及工会进行现场疏导和解释;而在劳动监察部门接手案件后，如果涉及到工程款问题，可直接移交建委部门来处理;涉及到“恶意欠薪”，公安部门就直接参与调查;如果劳务公司是皮包公司，则会向工商部门通报。

“解剖每个具体案例，哪块出问题，就由哪个职能部门来解决。这样，根据各个职能划分后，办案效率大大提高。”阎杰说。

由于建筑行业的农民工流动性较大，农民工自身的法律意识、维权意识也较为淡薄，劳动合同签订率也较低。上述被包工头周辉鲜、周辉佳拖欠工资的农民工多数未与其签订劳务合同。

据央视报道，中国80%以上的农民工在中小企业和房地产建筑企业里务工，而建筑企业超七成工人并没有签订劳动合同。

这就导致了劳动监察部门调查取证困难。阎杰说，“农民工在投诉时往往不能提供有效的证据，比如劳务企业的工牌、与其签订的劳动合同等。而没有有效证据，很难立案。”

再者，劳动监察部门一般只有监督检查权和行政处罚权，不具有侦查权。如果劳务公司是皮包公司，监察部门无法在注册地点找到该公司，无法进入下一执法环节。

为此，西安市开始尝试由市人社局牵头，从市建委、市公安局、市司法局、市工商局以及市中级人民法院、市总工会等部门抽调人员，组成投诉举报受理中心，集中受理和处置拖欠农民工工资案件。

除了多部门联动，西安市也进行了其他探索。2007年，西安市政府出台《农民工工资保障办法》，要求建设单位在项目开工建设之前，必须预存工资保证金，一旦发生农民工工资被拖欠，政府可从工资保证金中先予垫付。

西安市人社局提供的数据显示，目前西安已有1236个建筑施工项目纳入保证金制度监管，累计预存农民工工资支付保证金4.12亿元。

“这有望从源头上治理欠薪，形成长效机制。” 阎杰说，去年西安市又出台了调整保证金预存比例的鼓励性措施，即企业若连续三年未发生拖欠，工资保证金预存比例可适当下调。之后，政府对预存的保证金也将予以返还。2012年共办理了74个项目的保证金返还手续，涉及金额2523万元。

堵漏与合作

尽管政府部门在不同时期对农民工的权益维护逐步提高，缓解了社会矛盾，降低了社会风险，但还存在一些问题。

近几年，随着政府出台针对房地产行业的宏观调控政策，加上整体经济环境影响，部分地区发生了房屋销售状况不佳，当地建筑行业欠薪现象又有抬头。长期在一线从事劳动监察工作的阎杰指出，资金一旦无法及时回笼或发生断裂，开发商没钱给建筑企业，建筑企业继而无资金支付材料费及农民工工资，欠薪案件必然增多。

建筑行业的管理漏洞同样会带来隐患。阎杰说，建筑工程总包方往往进行层层分包，有些甚至分包给无资质的建筑工队或劳务公司。

“有些劳务公司注册资金很少，只有几十万，但其承包的工程可能动辄几百万、上千万，甚至上亿。为拿到合同，他们多以低价竞标，在施工的过程中不断与总包方讨价还价，工程质量也就无从保证。

在上述陕西首例拒不支付劳动报酬案中，包工头拖欠农民工工资，就是为了偿还承包工程时向亲戚所借的50多万元。

周立太认为，“现行法律严禁建筑行业非法转包、分包或挂靠。而现实情况多数建筑施工项目存在这类问题。或者包工头没有资质，挂靠在其他公司，承包大型的工程。”

让政府“头疼”的还有“恶意讨薪”现象。阎杰几年前办过一个案子，当时有30多人到陕西省政府上访讨薪，他们把人领到建筑工地后发现，真正干活的农民工只有一个，其余全是包工头，开的都是高档名车。

“在结算过程中发生工程质量问题，或者在工程款上发生纠纷，有的包工头即使有能力给农民工发工资，也会故意不发，告诉工人们是建筑公司不结算完工程款，并煽动农民工，甚至雇佣社会闲散人员到政府上访。” 阎杰说。

对此，周立太指出，需要严格区分农民工工资与工程款。“经常出现的情况是，包工头欠农民工工资不多，但开发商欠包工头或劳务公司的工程款数量较大。一些包工头就利用农民工来闹事，造成不良的社会影响。”

阎杰向《中国新闻周刊》表示，正在召开的中共十八大，再次强调了政府维护农民工权益的重要性，希望国家在政策法规设计上能有更多动作或更细规定。比如，许多建筑企业只有牌子及相关资质，没有工人，通过劳务企业承包，从而回避掉与农民工的劳动关系。一旦发生拖欠，监察部门只能找到劳务企业，而劳务企业往往进入门槛很低，并无能力支付农民工工资，就造成执行难。“如果建筑总包企业不配合，我们也没办法。”

“现行法律下，只有多部门形成合力，对被欠薪农民工的救助才能落到实处。”阎杰说。