美国和日本大交通体制的借鉴

交通运输体系是经济社会发展的血脉，交通行政管理是行政管理体制的重要组成部分。党的十七大报告提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”因而，优化交通部门组织架构，建立健全适应我国交通事业发展要求的现代化大交通运输体制，是事关我国长远发展的一项重要任务。从国际上看，一些发达国家早就在交通运输体系方面进行了成功的改革，美国、日本均是在建立大交通运输系统方面取得卓越成绩的国家，在大交通行政管理体制上有其鲜明的特点和较为成熟的做法。我国推进大交通体制建设可以合理借鉴这两国的有益经验。

一、美国和日本大交通体制的建立

现代交通运输系统由公路、铁路、航空、水运、管道等多种运输方式组成。对任何国家而言，交通运输业都是一个国家的重要国民经济基础产业，对国家经济社会发展有着重要的影响。国外主要发达国家交通行政管理体制经历了由分散走向集中的历史过程。其中，美国是世界上最早探索实行大交通体制改革的国家之一，日本则被人们称为是正在实施“超大交通”的国家。

美国是当前发达国家中成功拥有世界上最四通八达地综合交通运输体系的国家之一。早在20世纪60年代，美国就开始了大交通体制的改革。1966年10月，美国国会通过了美国运输部法案，将原来在联邦政府中管理交通运输事务的8个部、委，30多个局、处的管理业务范围全部纳入运输部。1967年4月1日美国运输部正是成立。美国运输部下设部长办公室和12 个职能机构，这些机构分别为：联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦汽车运输安全管理局、联邦铁路管理局、联邦公共交通管理局、海运管理局、联邦公路交通安全管理局、监察办公室、管道和危险材品办公室、研究与科技创新管理局、圣劳伦斯河航道开发公司、地面运输委员会。这些机构有效管理着美国的交通运输。

日本交通的高效、便捷，即便在发达国家中也属典型。目前，日本已在全国范围内建成了海陆空密切协作的现代化交通枢纽运输体系，成功缓解了由于地少人多、城市人口密集、建筑物星罗密布而导致的交通运输压力等焦点问题。2001年1月，日本中央政府的机构改组得以最终完成，原来的1府22个省厅被综合改编成1府1委12省厅。其中新成立的国土交通省，就是将运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅合并而成。至此，日本的“超大交通”行政体制改革拉开帷幕。国土交通省的业务范围包括道路、港湾、河川、国土计划、都市、住宅、政府厅舍营缮的建设与维持管理等，不仅管辖全国的铁路、航空、公路、海事等所有交通运输部门，而且还负责国家建筑、国土资源的整治、利用等项工作。成立国土交通省的目的是为了使日本国土资源能够最有效地综合利用及系统开发，以保持最大限度地利用海陆空立体空间和各种资源。目前，国土交通省的工作人员数，在日本的中央政府各机关人员编制中排名第二，仅位列在包含自卫队在内的防卫省之后。

二、美国和日本大交通体制的主要特点

综观美国和日本的大交通行政管理体制，其显著特点如下：

（一）大规划管理

不论美国还是日本，对现代交通运输系统的改革，都是站在战略管理规划高度来谋划交通管理。在大交通体制的建设过程中，不是只站在交通运输上看交通问题，而是把交通问题放到国土开发、住房、旅游、邮政、能源、环境保护及其他资源管理的方方面面中，去综合规划管理，合理布局交通结构。

以日本为例，作为一个四面环海的岛国，平原面积较小,城市人口却占全国人口总数的80%，是世界上人均拥有汽车数量最多的国家之一。日本通过大部制交通改革的规划，将建设省、国土厅等纳入本国大交通的核心部门，从大规划角度合理构建交通运输体系，从基础上就规划土地资源、能源等的合理利用与统筹进行安排。通过这种深层次的大交通体制的建立与融合，不仅多元化地使交通运输体系得到完善，避免了重复建设和浪费，还能有效地整合各种资源，提高土地、空间、海洋等的有效利用，最大限度地提升交通运输产业的战略价值。

（二）分级层管理

美国和日本实施大交通行政管理体制后，在行政职权设置上，并没有因为大部制的中央集权而干扰地方行政职权的行使。恰恰相反，中央大交通管理部门不直接管理地方交通，而是采取中央和地方分级管理的办法，既保证中央政府的统一协调，又充分调动地方政府管理的积极性。

美国国会公布的运输部法令中明确指出：“设立运输部的目的是为了把联邦政府对于水、陆、空交通的管理职能由过去的分散管理转为统一管理，以保证政府对各种运输方式的发展进行统一规划、组织、协调和强化管理效能，其主要工作是制订运输政策、确保运输安全及负责对各种运输方式的扶持计划”。 [1] 美国运输部法令进一步表明，中央和地方州、市交通主管部门之间，没有行政隶属关系，美国各个州、县交通运输管理部门与联邦运输部都是独立平行关系，美国联邦运输部仅是从全国整体交通布局及在各州的交通营运体系出现问题或相互产生矛盾时，予以沟通、联络，并通过调停，依法协商解决争端。

日本国土交通省总体上分为两大类：本省和外局。本省包括内部部局、施设、特别机关、地方分支部局四个部门；外局包括船员劳动委员会、海上保安厅、海滩审判厅、气象厅等部门。其中内部部局又下辖航空局、铁道局、道路局、海事局、河川局、港湾局等等。日本国土交通省从机构设置上保证了层级管理。