陈家刚：温岭“民主恳谈”基层民主

编者按：民主与法治，是十八大报告的重点内容。报告明确指出，“健全社会主义协商民主制度”是我国政治体制改革的重要任务。本期陈家刚的文章，以浙江温岭的基层协商民主经验为案例，探讨了一个已经相对成熟的样本，值得关注。马怀德和莫纪宏的文章，则分别从权力制约和全面建成小康社会新要求的角度，分析了法治进程中下一步要重点推进的方面，引发我们的思考。

2012年11月8日，党的十八大报告明确指出，“健全社会主义协商民主制度”是我国政治体制改革的重要任务。而“积极开展基层民主协商”则是这一重要任务的主要内容。我国的改革创新大多来自基层，十八大报告如此重视基层民主协商，既是对近年来基层民主创新实践的肯定，也是为基层民主的发展指明了方向。浙江温岭，因为创造性地开展“民主恳谈”、推动“参与式预算”改革，当之无愧地成为基层实践协商民主的典范。

温岭市地处浙江东南沿海，长三角地区的南翼，是中国大陆新千年、新世纪第一缕曙光首照地。温岭市下辖5个街道，11个镇，97个社区（居）委会，830个行政村，110多万人口。改革开放以来，温岭实现了经济社会持续快速协调发展，形成了体制灵活、市场活跃、民资丰厚等鲜明的区域经济发展特色。经济的发展，社会的进步，催生了温岭人对民主政治的要求。“民主恳谈”、“参与式预算”改革展现了温岭人改革创新的意识，也发展出我国基层协商民主的新路径。这些改革甚至被誉为“中国基层民主政治新曙光”。

“民主恳谈”指的是在基层的政治决策过程中，基层群众、组织和社区等利益相关方能够借助规范的制度平台，并通过意见表达、对话沟通、协商讨论的形式，在达成共识的基础上做出符合公共利益的决策的民主形式。“民主恳谈”主要制度形式包括：民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代会代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。

“民主恳谈”兴起于20世纪90年代末的“农业农村现代化建设论坛”，以及由此开展的形式多样的民主沟通、民主对话活动。2001年，温岭市委将这一民主形式统一定名为“民主恳谈”，开始走上制度化、规范化、程序化的轨道。“民主恳谈”由最初的工作方法演化为一种稳定的制度，主要经过四个发展阶段：第一阶段的“民主恳谈”是基层领导与群众沟通、交心的渠道，是政治思想工作的一部分；第二阶段“民主恳谈”朝向决策咨询演进，主要是回复和解决群众提出的意见；第三阶段“民主恳谈”向“民主听证”转型；第四阶段是制度化建设，通过与党内民主、基层人大工作相结合把“民主恳谈”纳入现有的制度框架内。“民主恳谈”是民意表达、汇聚和综合的平台，是所有重大决策的必经程序，是温岭人在世纪之交创造的一种基层协商民主形式。

公共预算改革是我国民主政治进程中的重要组成部分，增强对公共预算的监督，是实现社会公平的主要途径之一。2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先尝试公共预算改革，运用“民主恳谈”这一平台为基层人大审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，推动了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”创新实践。2008年起，温岭市将这一实践推广至6个镇，从镇一级提升到市一级，将改革引向深入。2009年，中共台州市委明确提出：“总结推广温岭新河参与式乡镇公共财政预算做法，扩大财务公开，提高财政预算的公开性和透明度。”2012年，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝要求在全省推广“参与式预算改革”的做法。

温岭的“参与式预算”，是指广大群众以“民主恳谈”为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与和监督政府预算执行的民主实践，是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，群众、社会组织、企业代表等通过不同的分组，参与当地年度预算项目分配的讨论，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。因为尊重参与者的主体地位而不是党政部门想当然地为民做主，参与式预算是协商民主的又一种表现形式。

协商民主在温岭的创造性实践，最根本的动力源(600405,股吧)自于应对经济社会高速发展所带来的矛盾冲突等严峻挑战的需要，市场经济激发了人们的参与意识、民主意识和公共意识，并反过来产生了对于民主程序和民主机制的需求；其次是当地具有强烈责任意识、创新意识的党政管理者群体发挥了重要作用。从浙江省的领导，台州市、温岭市领导的高度重视，到具体操作协商民主机制的温岭市委宣传部、市人大的有力推动，他们肩负使命和责任，勇于探索、勇于创新，为协商民主的发展提供了坚强的保证；一大批关心中国地方政府改革创新和基层民主政治建设的专家学者、新闻媒体为协商民主的发展营造了良好的环境与氛围。自始至终，温岭市的协商民主都得到了来自北京、上海、广东等地专家学者的支持和帮助，其中包括程序设计、技能培训、制度制定等。同时也得到了各种媒体的热情鼓励，他们的传播、报道使协商民主的实践受到社会的广泛关注。

温岭的协商民主实践，制度化、规范化、程序化程度高，与实际工作结合紧密，与群众利益关系密切，运行成本低，操作简便，成效明显。运行至今，温岭的协商民主实践取得了巨大成效。

第一，因为广泛吸收社会各方面的意见和建议，并经过充分的讨论、论证和协商，决策过程更加民主、更加科学，规范了基层的决策程序，提高了决策质量，有效地防止或消除了基层党政机构决策的随意性。

第二，温岭的改革为政府与公民之间的沟通、互信建立了有效的平台，扩大群众参与政治生活的范围和渠道，政府行为的民意基础更为广泛，探索了一条积极促进公民有序政治参与的新路径。通过程序性的、技术性的民主操练，整体的民主意识、民主文化、民主习惯都有很大提高和改善。

第三，基层协商民主是一场自我加压、自我革命。由于来自社会的意见和建议更加广泛，监督也越来越具有针对性，温岭市党政部门的民主意识、服务意识也逐渐增强，决策的执行更顺畅了，行政效率也更高了。

第四，基层干部与群众能够充分利用制度化的平台，通过协商、对话、沟通和交流，释疑解惑，拉近了距离，化解了矛盾，维护了社会稳定，促进了社会建设。

第五，温岭的协商民主，在构建民主决策、管理和监督新体制的同时，也促进了基层权力机构的归位。“民主恳谈”、“参与式预算”将协商对话、民主讨论规范在正式决策之前，正确地处理了与村民代表会议、基层人大的关系，将社会力量与体制要素有机地结合起来，有力地促进了村民代表会议和基层人大作用的发挥。

党的十八大报告明确提出要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商。温岭市近年来的改革创新，开启了基层协商民主的新路径，为协商民主的发展提供了鲜活的经验资源。深入贯彻落实十八大精神，还需要在以下两个方面做出努力。一是全面系统总结浙江省温岭市在推进基层协商民主方面的经验，并加以概括提炼。二是深入推进制度化、规范化、程序化建设，将温岭的经验上升为国家制度，在更广泛的范围内因地制宜地加以推广。只有这样，才能够更多地鼓励地方党政部门根据实际创造性地开展工作，地方的、基层的改革创新实践才能够有效地服务于党和国家发展大局，有力地促进社会主义政治文明建设。