许耀桐：民主要在“三个度”上下功夫（2）

三、新的三权制衡观：决策权、执行权、监督权相互制约

蒋保信：一直以来，党的领导、依法治国、人民当家作主三合一的提法受到很多人的质疑。孟德斯鸠曾说，“如果制定法律的权力、执行决议的权力、判决罪刑的权力同时由某一个人或者某一个群体所掌握，自由将丧失殆尽。”您怎么看？

许耀桐：孟德斯鸠是非常伟大的政治学家，他首创了立法、行政、司法“三权制衡”，也叫“三权分立”，因为要有制衡，必然要以分立作为前提，这其实就是一回事的两个方面。最初孟德斯鸠就是着眼于权力一定要制约的，权力得不到制约就一定腐败，这个就像英国的政治学家阿克顿公爵所说的“绝对的权力，绝对的腐败”。西方政治学家最早注意到，只有对权力进行制约了，使它按照规范来运作，它才会造福于国家，造福于人民。所以孟德斯鸠提出了“三权制衡”，就是说每一权力都要受到另一权力的制约，有人在看管着你，你才不能为所欲为。

我们国家按照邓小平所说的，反对西方的“三权鼎立”，今天我不讨论这个问题。但是有一点可以肯定的是，即使我们不赞成西方的“三权制衡”或“三权分立”，也不等于说我们就反对分权，反对权力的制约。你可以反对它的这个形式，不赞成它的立法、行政、司法“三权制衡”或“三权分立”，但是不等于说，我们就认为权力不要制约了，权力不要分开了，不等于说中国共产党没有分权思想和分权主张。对于这个可能的误解，我们要予以澄清，予以纠正。

现在看来，对于分权，我们党有新的分法。十六大首先提出，决策、执行和监督要相互制约。十七大又进了一步，就是分别加上"权"字，叫做决策权、执行权、监督权。原来只是说决策、执行、监督，还是一个工作的环节和流程，加上"权"字，就成为权力了。这次十八大又加了"确保"，"确保决策权、执行权和监督权相互制约和相互协调"。这样，中国共产党就形成了自己的"三权制约"思想。所以，我认为这是一种新的三权制衡观或新的三权分立。

郑子蒙：我们听到这个理论非常受鼓舞，但是在具体政治过程当中，怎样实现？

许耀桐：曾经有人说中国共产党讲决策权、执行权、监督权分开，叫做"行政小三分"。我不赞成这个观点，我认为这也是一个"政治大三分"，所有的权力都有决策、执行和监督这样三个流程，三个流程都有它的权力在运行，所以分成三个权力也是一个大三分，绝对不是行政场合的小三分。中国共产党提出来的是一个新的分权的架构，我认为是很好的。

蒋保信：监督能不能交给媒体和司法？

许耀桐：媒体也有监督功能，但那是另外的，它不是作为一个专门机构的监督。从专门机构监督来谈，不能说人大没有监督权，人大的监督权是最有力的监督权，你不能剥夺它。媒体还不是一个权力机构，但它的舆论监督很厉害，它是无冕之王。有些被监督机构盯上的可能还好办一点，被舆论盯上就死定了。

政府也是这样，它不仅有决策，还有执行，还有自身的行政监督。但如果把三权统统都集于一身的话，这就不好。所以政府里面的机构也要分权，比如这个机构只做决策，不做执行，执行应交给另外一个部门。监督也要有一个外在的专门机构。现在我们只靠内设的监督机构进行监督，当然这很不够，更要有外部的、独立的监督。现在看来，有内部的监督，比如说有纪检部门，但是能起什么作用呢？因为这是部内监督，它要受到内部的总领导，所以还不够有力。如果它具有独立性，它只受上一级的领导，而不受同级的领导，那就会强一些，相当于外部的监督。

郑子蒙：现在纪委就采取这种方式。

许耀桐：是的，现在各级的纪委实行双重领导，既受上级领导也受同级领导。受到同级党委领导，这有些难受。以省级监督机构为例，它属于省级级别，受中央领导，但也受省委同级领导，监督的力度就会受到影响。

郑子蒙：更多的是采取巡视制度。

许耀桐：对。巡视制度是专门派出有关监督人员，可以参加你这里的活动，但不属于你管，甚至他的工资都不是你发的。现在国有企业里就有监督机构专门派驻的监察人员，所以，他监督起来就敢，这就类似于独立的外部监督了。

郑子蒙：在现有的架构中，国家有监察部，各个省有监察厅，把这个做实一些就更好了。

许耀桐：对，关键是使他们的监督权独立，这样监督才会有力量，才能实现十八大提出的"确保决策权、执行权、监督权相互制约"。我认为这就是中国共产党的新三权制约框架。

郑子蒙：十八大有个明显的变化，中央政法委书记没有进到政治局常委里面，对此您有什么解读？

许耀桐：严格来说，司法跟党是没有关系的，司法属于国家系统，党没有司法权。党可以领导、可以分管，但司法是国家系统的。比如，党对一个党员可以从党纪方面处理他，可以记他的过，可以开除他的党籍，这是党内的处理，但是不可能给他判刑，那是属于司法方面的。所以，有没有常委掌握政法大权，我认为这不是实质问题。关键在于司法权属于国家，国家应突出司法权独立，使它硬起来，这是最重要的。

郑子蒙：在党之外的司法机构建设中更应该注重。

许耀桐：对，这才是最关键的。相反，党如果插手司法不是更不好了吗？我们现在有些地方的党委、党委书记就过多的插手司法，影响很不好。如果党委插手司法，可能对司法更不利。所以从某种意义上说，政法委书记没进常委，可以把它解读为更有利于司法独立，因为司法就是要独立的。

四、打铁要靠自身硬，自身硬要靠党务公开和财产公开

郑子蒙：最近有报道称，张春贤、俞正声表态如果党中央同意，他们就可以把自己的个人财产公之于众。在官员的党务、财产公开方面，您觉得以后会怎么发展？

许耀桐：党务公开和官员财产公开是非常重要的。反腐败最厉害、最管用的一招就是官员的财产申报制度。按我的理解，如果不搞财产申报的话，不算动真格，效果不会好到哪里。

前几年大家可能没有这个共识，现在就有共识了。财产不公开，有些官员就急了。我看到有一篇文章说，因为不公开财产，官员的一切都是敏感的，人家就怀疑你不干净、不地道，你可能有很多见不得人的东西。所以，弄得你左右都不是人，你就是廉洁的，人家也不相信。

政治领导人作为公众人物，应当要把自己的公务活动和财产公开。西方国家的政要每天都有公示榜，这个总统、那个首相，今天干什么事，有哪些行程，都有一定的公开。当然有一些是国家机密，比如说有军事机密，外交上也有一些机密，这是不能公开的。我们作为公民，个人是有私密的。但是作为公众人物，你从事的是公务活动，就必须公开，财产也必须公开。现在看来，公布财产是有好处的。为什么你说的一些人会着急呢？因为他是很清白的，他愿意公开，他公开了就证实了他的清白，现在没有公开，反而就会惹事，有不清白的嫌疑。所以他们就着急了，要率先公布。

郑子蒙：他们最后说公不公开还是由党中央说了算。

许耀桐：对，就因为我们没有这个制度。现在当务之急不是个人表态不表态的问题，关键是要建立这个制度，这对我们所有的从政的官员只有好处没有坏处。由于没有这个制度，再清廉的官员都会被老百姓怀疑是不清廉的，何苦呢？何必去背这样的黑锅呢？我认为官员不想背黑锅，我们也相信我们的官员大部分都是清白的，既然是清白的，那么就公布吧，公布了能够证实你的清白。反过来，你现在藏着掖着，你就算是清白的，跳进黄河也洗不清，老百姓还是怀疑你的，对整个国家的政治生态不好，政治生态就恶化了。我们应该营造一个良好的政治生态，何乐不为呢？

郑子蒙：官员是否公开财产的决定权还在政治局或政治局常委？

许耀桐：当然了。现在我们党要立这个制度、国家要立这个制度，按照它的决策程序，当然是要经过讨论。过去是有比较多的阻力，但现在经过舆论的抨击和讨论，也包括我们一些官员自己很好的表态，我认为慢慢就形成共识了。更重要的是，从反腐败的规律来看，这是一个最有效的武器。我们党既然要坚决地反腐败，要消除腐败，习近平总书记不是讲得很好吗，打铁还要自身硬，你把财产公布了，你自身就硬了。他还说"物必先腐，而后虫生"，一个物要先腐败，然后才会生虫。怎样防止物先自腐呢，我们就要有这么一招，把官员财产公布了。

所以从习近平总书记所说的来看，他反腐非常坚决。通过党内外大家的讨论，现在比较容易形成共识。我们要建立这个制度，我认为目前几乎是瓜熟蒂落、水到渠成了。

郑子蒙：在落实上会不会按之前"三公经费"公开的套路从基层开始做？

许耀桐：你说的是程序问题，现在很多人也在探讨。比如香港当时有一个三年过渡期，我给你三年的考虑时间，三年到了，你是继续当公务员，那你就要公布财产。给你三年的准备期，这就是改革要渐进，有一个缓冲。现在国内也有人提出，新当选的官员先公布财产，你不敢公布的你别当了。你就维持原来的，你还当原来的职务，就不要公布了。你要担任新的职务，你就要先公布，这是合理的，主要就是有一个过渡期。这可以说，政治改革，既要渐进稳妥，更要积极突破。要积极寻求突破，就是要建立新制度，推出新举措。

总之，我们只要定下来了，在策略上可以有一些回转的余地。甚至有的人说你考虑清楚，你不公布，可以，你还可以干一段时间，超过这个时间界限了，你就要公布了，不公布你就要离开，离开就安全了，也没人追究你，那就算了。你走人了，以后当官的就要廉洁。

蒋保信：有些民粹的想法也想对他进行彻底清算，这样实现起来很难。

许耀桐：我们说，改革要走渐进之路，就是寻求阻力最小的路线。阻力很大，你强制推下去就会造成比较大的乱子，比如你我之间，我要这样干，你不同意，我非要这样干，我们就非得打架不可，打架就得头破血流，成本就很高了，阻力就很大了。我们可以坐下来探讨，你为什么不同意我这个主意，你不想这样干，你有什么条件。这样一来，你可能就会说，不是不同意，只是认为太急了些。那么好，我为了贯彻我这个主意，为了保证它能够实现，贯彻下去，我也会退让一点，这就是妥协。妥协结果就是使我们的政策能够寻找一个阻力最小的、得到渐进的推进方式。