缅甸政治运动新变化：通过公民社会影响政府决策

与1988年相比，缅甸现今的政治运动发生根本性变化：政治运动不是走上街头宣泄不满，而是通过公民社会潜移默化影响政府决策

“当时，接应我逃亡印度的人就在对面，我们在运动进行中已经安排好了，一旦失败，立刻逃亡。但就在一瞬间，我还是决定留下来，坐牢就坐牢吧。”非政府组织PAUNGKU的负责人觉杜医生（Dr. Kyaw Thu）坐在一个有冷气、提供着免费Wi-Fi的咖啡厅对《财经》(博客,微博)记者说。

咖啡厅不时有穿着超短裤、背着香奈儿链条包的年轻缅甸女孩进来一边喝饮料，一边摆弄着手上的iPad。在这个传统上女人上衣不可露肩、下裙不可露膝盖的国度，她们显得有些格格不入。

觉杜深深地吸了几口烟，说：“如果我留下来，总能等到机会为这个国家的变化做些什么，但如果当时我走了，就再也没有机会了。”在参加那场改变缅甸命运的“8888民主运动”前，他是一名牙医。即便是被两度投监，他依旧被人们尊称为觉杜医生。

从牢里出来的觉杜建立了非政府组织PAUNGKU，这个组织人脉极广，几乎可以通过它联络上任何一个反对党，以及偏远村镇的地方治理组织。这个留着飘逸中长发、戴着几个耳环的中年男子，看起来像一位不羁的纪录片导演，但谈起的却是撰写《最底层的10亿人》、前世界银行发展研究小组组长、牛津大学经济学教授保罗·科利尔（Paul Collier）等人的理论与实践。

“现在的政府太注重经济发展，往往忽视了政治改革，我们需要寻找的是经济发展之外的选择。”觉杜长期奔走于缅甸农村地区，他认为壮大公民组织力量才更适合缅甸。

改变了的政治运动

缅甸自独立65年以来，有55年都处于军政府的统治之下，且以往没有任何民主经验可供借鉴。所以，缅甸推行民主化可谓“摸着石头过河”。

在经历了2010年令世人瞩目的民主转型后，缅甸目前面临的困难仍很多：反民主的军政府根基深厚，虽然它已承诺改革，但对这些承诺，军政府内部仍然存在很大的分歧；军政府时期的政治压迫、恶劣统治、经济剥夺遗留下了种种弊病，非短时可清除。

然而，现在的觉杜并不会像上世纪80年代那般走上街头宣泄对政府的不满，而是更多地接触公民社会组织，考察并与大家分享这些组织运作的具体情况，同时协助解决困难。

与1988年时相比，缅甸现今的政治运动已经发生了根本性的变化。

1988年初，仰光理工学院的学生们对政府于1987年颁布的“钞票废除令”不满，发起了一系列学生抗议活动。据估计，当时被停用的货币占缅甸货币流通量的70%，民众财产大量缩水，不满情绪在城镇迅速发酵。当学生与警察发生正面冲突后，抗议演变成市民阶层广泛参与的大规模集会和示威。

1987年政府同时要求农民以低于市价的价格出售农产品，从而引发农村地区的暴力抗议。到1988年6月，全国性的示威发展到要求缅甸实行多党民主制的诉求。

在压力下，缅甸最高领导人奈温将军姿态性地宣布辞职，接替他的盛伦将军宣布实行军事管制。全国学联在8月8日举行全国大游行，史称“8888民主运动”，那一批学生领袖，被称为“88世代”。他们遭到政府暴力镇压后，不是流亡海外，就是被押收监。

“当时叫做‘超越型竞争’，是民众组织起来反对当时的执政政府；现在是‘克制型竞争’，即在承认当前政治体制的前提下，反对执政政府。”香港城市大学助理博士觉因拉博士（Dr. Kyaw Yin Hlaing）对《财经》记者说。他也在为缅甸总统吴登盛的和平谈判与国家认同重建提供政策建议。

持不同政见者的名称也有了改变：昂山素季曾经是政治运动家，现在是政治家；“88世代”以前是反政府的运动活动家，现在变身为公民社会领袖。

透过昂山素季、“88世代”与政府之间的沟通，能够看出在缅甸当权的政治精英与在野的政治力量之间，近几年正逐步达成共识。

9月20日昂山素季在历史性访问美国前，已经与总统吴登盛有过两次公开会见；而联邦政府也是首次批准和支持民众在2012年8月8日举行“8888民主运动”24周年纪念活动，两位部长亦参加了在首都内比都的庆祝活动。

早在2006年，一些缅甸商人、记者和学者就成立了一个名叫“缅甸出路”（Myanmar Egress）的非政府组织，旨在促进政府与公民社会的对话，并作为政治学和经济学等学科的教育机构，为缅甸社会开启民智，弥补缅甸长期封闭下失落的一环。觉因拉博士就是创始者之一。

在《财经》记者接触到的缅甸公民社会组织成员、新闻记者（包括为外国媒体工作的缅甸新闻人）以及商业组织成员中，有大量青年曾在“缅甸出路”接受过短期培训或参加研讨班。

用现任主席丁貌丹（Tin Maung Than）的话来说，在军政府时代的缅甸，你不能谈论政治，所以“缅甸出路”做的就是培养青年人的政治领导力和社会工作能力。

但自成立以来，“缅甸出路”一直和前军政府保持良好关系，主张对其进行说服性接触。“军方也不像西方媒体描述的那样都是‘魔鬼’，军方机器里面也有‘好人’。” 丁貌丹对《财经》记者说。

“缅甸出路”还努力促进缅甸政府官员与美国政界的交流，通过多种渠道将他们带到美国学习立法与治国。

一位不愿透露姓名的美国社会活动家对《财经》记者说：“从2006年开始，华盛顿的政客们开始接触来自缅甸国内的民主派，而不像早前那样仅仅关注海外流亡分子。”

这也意味着美国的对缅政策发生微妙变化：此前美国希望通过加强对缅甸的封锁与制裁，逼迫军政府下台，然而20多年的经验证明，封锁与制裁并不是最佳的途径，于是美国转向通过支持缅甸经济发展的方式促进缅甸民主化。

这种沟通与互动为缅甸2010年改革的平稳过渡，以及国际社会对缅甸民主化的认可，提供了相当保障。

灾难推动本土力量

2008年5月2日，一个原本预计将在孟加拉或印度东南部登陆的气旋风暴在缅甸伊洛瓦底邦登陆，造成了超过10万人死亡和190万人受灾。

由于前军政府的信息和能够提供的帮助十分有限，再加之国际NGO需要经过大量的书面材料才能得到政府的批准，无法在第一时间给予帮助，导致受灾死亡人数每天成万攀升。食品安全工作组（Food Security Working Group）的凯博士（Dr. Khaing）对《财经》记者说：“我们才意识到本土公民社会组织的重要性，这场灾难成为缅甸本土非政府组织发展的推动力量。”

早在灾难之前，缅甸长期存在着一定程度上的公民社会组织，在仰光这样政府控制强的城市数量相对较少，但在广大乡村，长期存在着类似中国乡绅社会的乡村自治机构，名为青年团。青年团致力于发现并解决村镇里存在的问题。例如，当村子里需要建学校时，青年团就会成立一个学校委员会；需要建小水电站的时候，他们就会成立一个水电委员会。

纳吉斯风暴时，乡村青年团等本土公民社会组织的力量被瞬间发挥，他们不但对当地受灾群众提供救助，并且在信息沟通上起到极大的作用。

当时的政府并没有实际赋予这些民间组织更多权力，但在严重的灾害压力下，事情不得不展开，凯博士对《财经》记者说：“灾难实际起到了给民众授权的效果。将当地民众组织起来，这是政府做不到的。”

与国际NGO和联合国的项目相比，缅甸本土NGO显示出强大的行动力和活力。他们避免了联合国项目的弊病：难以落到实处、官僚决策程序繁复导致行动效率低下；与此同时，本土组织又能与当地社区建立较为通畅的沟通渠道，更能获得当地民众的支持。在他们的活动中，当地民众的参与度较高，也成为一种有效的社会动员。

除了传统的乡村青年团，灾难造就了一大批更具现代意义的公民社会组织兴起。据统计，此前缅甸的NGO不及十个，飓风过后数量过百。

在纳吉斯风暴过去不久，吉里热带风暴又于2010年8月从诺开邦登陆，对这个佛教徒与罗欣亚穆斯林（从孟加拉和印度等地移民到诺开地区的穆斯林）混居的地区展开更猛的袭击。

诺开邦实兑的民众自发组织了互助组织，并以鸟的名称进行命名，叫作Wenla。除了为当地民众提供药品等物资的供应，Wenla还新建了小学，为当地最贫困人群提供教育机会；在2012年穆斯林与佛教徒的冲突后，由于城里做面点的穆斯林师傅搬离后而无人会做面点，Wenla专门请来老师对当地民众进行厨艺培训。

日本贸易振兴机构旗下的发展中经济研究所分析称，缅甸民主进程中的最核心问题是军方、民主运动组织和少数民族武装组织之间的根本利益冲突没有得到解决，这将在2015年大选中凸显出来；但在此之前，缅甸能否在几个关键领域作出实质努力，将决定2015年大选能否避免成为民主的倒退。其中一点，就是缅甸需要放开其政治、经济和社会组织结构。

Wenla作为一个典型的独立公民组织，经费由自己筹集。一方面，他们从成员中收取小额会费，积少成多同时促使当地人广泛参与；另一方面，他们也从仰光等大城市运来杂志、刊物等在缅甸西南的教育中心实兑进行售卖，积累经费；此外，他们也从流亡海外的诺开人那里得到侨汇资助。

NGO介入立法

卡内基国际和平基金会指出，缅甸面临的最严峻的挑战是，在摆脱长达55年暴政统治的同时，还要与十几年来日益升级的民族矛盾相抗争，在相当大的领土范围内深化区域自治。

战后和解与国家认同建设正在缅甸进行，与少数民族的和平谈判是其中的关键一环。正在参与和平谈判的觉因拉认为，地方议会在谈判中还是弱势，地方还需要更积极地向国家要权，“这并不是不可能的事情，最主要的原因是他们不知该如何运作”。

在完成了救灾工作后，Wenla的活动范围不再限于生活领域，他们在当地开展工作坊和研讨会，对宪法、人权、公民权利，以及如何在当地建立公民社会组织等话题进行培训。“政府官员也愿意来参加我们的研讨会。”Wenla的一位负责人对《财经》记者介绍，“他们知道这些项目的重要性。”

如今Wenla中有不少人都是诺开地方政党Roukaine National Development Party（简称RNDP）中央执行委员会的成员，该党在2010年的地方选举中获胜，35名党员成为地方议会的议员，并有三位党员成为地方政府的部长。对于长期处在独裁统治下的缅甸来说，地方议会的力量依然孱弱，但民间力量已经得以借机迅速进入政府权力机构，也同时把民主、宪政等现代意识带入地方的政治体系。

若严格按照缅甸目前的公民社会法，政客不可以成立NGO，但Wenla的经历表明，随着缅甸2012年实行新宪法开始成为联邦制国家，民主与开放推行到地方层面后，政治与NGO之间的墙开始慢慢被“侵蚀”。

这样的情况不仅仅发生在诺开，不断涌现出来的NGO的商业性、政治性和社会性之间的界限越来越模糊。

“18年前我就在问自己，到底什么是NGO？”年过古稀的缅甸可再生能源协会（Renewable Energy Association Myanmar）主席昂敏（Aung Myint）对《财经》记者说。昂敏曾是政府的技术官僚，但在集权式的政治体制中，他很难施展自己的才能。

离开政府后，他在NGO里得到新生，缅甸可再生能源协会也在缅甸政府正在进行的环境保护立法中承担大量咨询角色。2012年中，政府在制定新环境法时，第一次采取了咨询NGO的方式，缅甸可再生能源协会是当时为政府做政策咨询的四家机构之一。

自然与环境对于缅甸人来说，直接关乎到他们的家园、思想以及信仰。由于目前不断涌入缅甸的外国投资往往都集中在自然资源部门，这已经成为缅甸NGO的一个重要活动领域。

湄公河生态组织（Mekong ecology network）成员Kyi Phyo对《财经》记者表示，该组织正在大力推动环境保护法的起草，“这对缅甸是‘先发展，还是保护环境’的问题。”

缅甸在2011年决定搁置由中缅两国合作兴建的密松水电站，其中就有民间机构积极活动的身影。湄公河生态组织就是参与反密松大坝活动的主要民间机构之一。

但随着飓风所带来的紧急状态消退，对公民社会组织的“授权”也随即减少，政府立即开始对NGO进行管制，NGO与政府的关系也发生改变。“就在那个时候，很多与政府有着裙带关系的机构诞生成了公民社会组织。”昂敏称。

如今在缅甸，能够坚持非政府、非政治、非宗教与非盈利的机构并不多见。

在传统的公民社会组织管理框架下，各种形态的组织都可以方便地建立起来，然而由于NGO法的缺失，缅甸本土NGO在获得国际机构援助而进行身份核定时，往往遇到很大的困难，不少NGO甚至需要通过新加坡的地下钱庄，以及边境地区的走私行为才能获得资金和物资。

“前军政府并不明白到底什么是NGO。”昂敏对《财经》记者说，“但是现在的政府在改革后已经意识到NGO对于公民社会发展的重要性，天天也在提NGO的话题，正在起草缅甸自己的NGO法。”