公共文化服务体系建设应纳入地方发展总体规划

[摘要]10年来，我国公共文化服务体系建设成就非凡，但也存在一些问题和不足。建议从以下几方面入手，进一步完善公共文化服务体系建设：(1)纳入地方发展总体规划，加大整体推进力度;(2)落实公共文化服务责任，完善体制机制;(3)提高均等化水平，缩小服务能力与人民群众文化需求的差距;(4)进一步制定稳定人才、引进人才的政策措施;(5)重视社会文化力量参与，建立公共文化服务体系多元共建机制。

[关键词]公共文化服务体系; 文化权利; 问题

公共文化服务体系的建立是现代文明国家的重要标志，其核心目的是为了保障人民的文化权利，实现文化公平，让人民群众在文化当中获得精神满足，树立人格尊严。我国公共文化服务体系建设开展10年来，取得了显著进展，公共文化服务的整体面貌发生了天翻地覆的变化。但在实地调研中，笔者也看到了一些问题与不足。进一步完善公共文化服务体系建设，还需要致力于这些问题的解决，注重做好以下几个方面的工作。

一、纳入地方发展总体规划，加大整体推进力度

公共文化服务体系建设是保障文化民生、夯实我国意识形态基础、构建和谐社会的根本任务。从操作层面上说，只有把公共文化服务体系建设纳入当地发展总体规划，纳入地方党政领导政绩考核指标体系，才能确保其在财政上、服务设施网络建设上得到切实保障，才能实现文化建设与其他领域建设的协调发展、和谐发展。当前，有的地方政府对公共文化服务的重视还停留在口头上、讲话中，往往以财政吃紧为由，不愿对文化建设进行投入，导致公共文化服务体系建设严重滞后。为此，当务之急，应首先强调把公共文化服务体系建设提到应有的高度，以战略性的规划明确其发展目标、主要任务、基本布局、重大项目和政策举措，将其列入创建文明城市、文明村镇、文明单位等相关评价体系，形成文化工作有专人管、专人抓的工作格局，保证责任到位、投入到位、措施到位，实现其建设的长期化、规范化和制度化。

二、落实公共文化服务责任，完善体制机制

推进公共文化服务体系建设，各级政府的文化部门当然责无旁贷。但更重要的责任主体是各地党委、政府。文化部门要争取主动，积极发挥自己的能动性，把争取得到各方支持、落实好体系建设任务作为自己分内的工作。有的干部从其他部门调到文化部门工作后，看到这是一个吃财政饭的行当，干什么都只能伸手要，在经济社会发展全局中无“位”，难免心里有落差， 工作上自然就懈怠、“无为”。这说明，文化工作的考核和评估机制不健全，工作就难以有竞争、有成效。因此，必须完善公共文化服务的体制机制，在内部引入创先争优机制，开展各种形式的竞争活动，运用创建全国、全省文化先进市、县、乡镇等载体，推动工作上台阶、上水平;在外部体制上，应动员和带动社会各界、各部门的力量，形成齐抓共管机制，努力形成全社会共建共享的公共文化服务格局，合力推进文化实现新发展。

三、提高均等化水平，缩小服务能力与人民群众文化需求的差距

由于我国文化建设长期滞后于经济社会发展，所以尽管目前我国公共文化服务体系建设已取得突破性进展，但从总体上看，仍处于补课阶段，存在多重问题 。首先，资源“不足”和“不均”并存。“不足”表现在设施不足，文化活动阵地少;“不均”表现在建设标准不科学，城乡文化设施差距大，分布不均，而且实行分层级建设，其结果就是“一级政府办一个图书馆，一个城市只有一个文化馆”，越到基层和农村，文化设施越少、水平越低，且没有照顾到不同人群的实际需要。目前，我国的乡镇综合文化服务站的建设只延伸到行政村，相当多的农村人口难以享受到文化服务。此外，针对居住在工业区、城边村的大量农民工的文化服务，也就在近年才被提上议事日程，至于如何保证工作的持久性、实效性，如何实现制度化，还有待于进一步探索。其次，公益性的文化服务活动缺少新意和针对性。样式单一、内容陈旧、与生活脱节的现象不在个别。如，在给西部干旱地区的农家书屋配送图书的书单中，居然出现了《怎样种水稻》这样与当地生活脱节的图书。最后，缺少管理和服务。文化设施建设好了，但由谁管理、怎么管理在体制上并没有解决。我们曾在经济发达地区的一个乡镇，临时造访了一家农家书屋，原本是开放的时间，但这里“铁将军把门”，管理人员不知去向。路过的村民称，书屋的钥匙就挂在村干部的裤腰上，什么时候开门他一个人说了算;在另一家提前联系过的村镇图书室，我们看到，书架上摆着的图书与农民的生活相差很远，很少有人翻过。可见，公共文化服务效率低、实效性差、缺乏吸引力的问题还较严重。

因此，在公共文化服务体系的建设中，应倡导深入群众，重视调查研究，倾听群众呼声，了解社情民意，掌握基层动态，根据人民群众的文化需求办事。只有因地制宜、因时制宜，科学制定相关政策措施，不断提高服务能力和水平，才能切实满足人民群众的文化服务需求。

四、进一步制定稳定人才、引进人才的政策措施

公共文化服务的质量取决于公共文化服务队伍的水准。稳定、专业的人才队伍是提升公共文化服务质量的可靠保证。由于我国正处于市场化进程、文化体制改革进程中，现行人事制度和经济待遇的不稳定造成文化人才流失，文化工作人员整体业务水平低下。特别在基层农村，文化人才更为稀缺。我们在山区某乡镇综合文化站看到，文化站的工作人员普遍存在年龄偏大、整体水平偏低、专职人员数量太少等问题。甚至去偏远山村放映电影的工作都只能由50岁以上的老同志担任。基层文化建设由此陷入困境。

因此，要重点解决基层公共文化服务队伍的稳定性问题。从结构上讲，要建立起一支以专业人员为主、以业余文化人才为辅的服务队伍，在普及文化服务的基础上不断实现公共文化服务的专业化。要加大对专业文化人才的培养力度，建立激励机制，推动优秀人才脱颖而出;对业余文化人才进行定期培训，给予资金补贴，使之成为公共文化服务的重要补充力量。要通过深化人事制度、收入分配制度等改革，革除现行人事体制中制约文化人才队伍建设的不利因素，创造有利于文化人才科学合理流动的环境，以优惠的政策留人、以宽广的发展平台留人，真正解决人才引进难、稳定难的问题。各级文化部门要加大对基层农村文化干部、文化骨干和文化专业户的培训力度，可尝试集中培训、选派深造、函授学习等多种形式不断提高他们的思想水平、业务能力，以适应新形势下基层文化工作的需要。

五、重视社会文化力量参与，构建公共文化服务多元共建机制

公共文化服务体系建设，是一个沟通政府与社会各界的桥梁，是给全体人民搭建文化平台的过程。强调政府的主体，是强调政府的“责任主体”，政府的公共文化服务工作，必须以人民利益为出发点和落脚点。人民群众不是简单的文化接受者，而是文化的主人，是文化建设的主体和文化发展繁荣的根本动力，因此，调动人民的积极性、主动性，促进人民广泛参与应是公共文化服务体系建设的题中应有之意。同时更应该看到，政府的力量毕竟有限，尤其在市场经济条件下，仅靠公共文化机构来提供服务，显然已经不能适应新形势的要求。因此，对政府文化部门来说，必须转变观念，转换职能。在履行宏观管理、政策制定、绩效监督等职责的同时，注重多元文化服务主体的培育，积极引导社会力量介入和参与。

第一，统筹利用社会文化资源，加大文化资源整合力度。当前，政府投资建设的公共文化服务设施与人民群众的需求还相距甚远;同时，一些企业、学校、机关事业单位的文化设施却大门紧闭，不对公众开放，造成文化资源的浪费。有些社会团体虽也开展了一些公益性的文化活动，但这些活动并未被整合到公共文化服务体系中。如我们在调研中得知，武汉市总工会为满足广大企业职工的文化需求，每年投资800万元举办100场文艺演出，很受企业和职工欢迎，但这完全由工会系统独立操作，缺乏政府文化部门的关注和参与。对于上述社会文化资源，如果由政府出面，进行有效整合、统筹利用，促进这些文化资源公共化，必将极大充实公共文化服务资源，增强服务能力。

第二，完善社会资金吸纳机制，构建多元化投融资渠道。公共文化服务体系由于其公益性、大众型的特色，要求在政府投资之外，鼓励和吸引广大社会力量特别是社会资金加入到系统中，为系统提供发展动力。为此，国务院出台了《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》(2006)，对社会资金进入公益性文化领域做出规定。但是，由于目前这方面的体制机制不健全，常见形式只停留在冠名赞助、合作共建等比较初级的层次，规模效应及持续效应尚不明显。 应按照《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》所要求的，“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”，进一步向社会资金开放公共文化服务领域，建立一整套大力吸引、鼓励社会资金进入公共文化服务领域的政策体系。

第三，积极引导社会组织，健全社会参与机制。目前，民间社会组织的兴起是一个世界性潮流，各国政府都非常重视社会组织的“合作伙伴”作用。我国的社会组织包括文化社会组织也正在崛起中。据民政部门的统计，截至2009年，全国在民政部门注册的文化社会组织总数为25175个。这些组织近年来一直很活跃。如由青年学人发起的“在自己的家乡建一座乡村图书馆”的活动，已经在全国各地乡村兴办了24家分馆;由农民工自发建设的公益性文化组织“工友之家”(北京)、“工友家园”(苏州)、“国仁工友之家”(天津、厦门)、“草根之家”(杭州)等等，在农民工聚集的城乡结合部社区开展了深受农民工喜闻乐见的文化活动，还有不少针对残疾人、弱势群体等的公益性文化组织也有针对性地开展了丰富多彩的文化活动。这不仅活跃了群众文化生活，也悄悄地改变了参与者的精神面貌。但由于国家支持文化社会组织发展的政策措施不到位，政府也缺乏与这些组织合作的经验，有的地方政府对这些组织的独立性很警惕，甚至索性将其进行“体制化”改造，最终将之作为政府部门的延伸，这极不利于文化社会组织的成长，更不利于发挥其参与文化建设的作用。在2012年《政府工作报告》中，温家宝总理提出：“社会服务可以适当交给社会组织来做”。因此，政府应顺应公民社会发展的需要，肯定民间社会组织的社会第三部门身份，积极引导文化类社会组织参与公共文化服务体系建设，充分发挥其合作伙伴的作用。此外，我国实行文艺院团改革后，大量文艺人才转岗、转行，可考虑将他们充实到基层公共文化服务部门中去，通过构建激励、保障机制，加强基层文化队伍建设。