国外政府如何应对公共环境危机？

面对突发的环境事件，如何积极的防范和应对是直接关系到人民的生命和财产安全的重要问题。与我国相比，一些发达国家在较早时间，便开始研究和建立突发环境事件应急制度，并积累了一定的经验，可以为我们提供一些经验和借鉴。

信息公开是环境监管的重要一环

据新华社7日报道，2012年12月31日7时40分，山西省潞安天脊煤化工集团苯胺灌区因输送软管破裂发生苯胺泄漏，但到2013年1月5日才向省级通报并对外界披露。当日，受这一事件影响，浊漳河下游城市河北邯郸大面积停水。

这一本应几小时内上报到省政府的事故信息，“迟到”了整整五天，引起了网民的强烈关注，成为又一根引爆舆论焦点的导火索。

实际上，从2004年的沱江特大水污染事件、2005年的松花江特大水污染事件，到去年闹得沸沸扬扬的紫金矿业污染汀江事件，环境突发事件的信息披露一直为社会各界所诟病。

在污染事件发生后，有肇事企业或期冀隐瞒污染情况以蒙混过关、逃脱责任，而作为社会公共事务管理者，一些属地政府不但不能及时公布事件信息，反而是对事件详情讳莫如深，对事件真相避重就轻。

信息发布是公众知情权、参与权和监督权得以实现的保障，也是政府积极应对突发环境事件的前提与基础。在得知突发环境事件发生后，政府首先应该在第一时间向社会公布消息，避免引起公众恐慌。

1986年，作为对印度博帕尔有毒化学物泄漏事件的回应，美国颁布了《应急计划与社区知情权法案》，旨在保障公众对社区内存在的各种有毒有害物质的知情权，更好地应对紧急事件。这一法案建立了一个面向公众的有毒物质排放清单，规定企业每年必须公开有毒有害污染物的环境排放信息。这个清单要求公开的污染物种类达666种。

此外，对于需要申报污染物排放信息的企业，法案中也做出了明确规定。这些企业每年需向美国环保署申报相关数据。美国环保署将所得数据输入一个向公众开放的数据库中。公众可以通过数个网上数据库方便地获得详细的企业污染物排放与转移数据及地图等资料。

美国自然资源保护委员会北京办事处高级律师、环境法项目主任王立德接受法制日报记者采访时曾表示，美国早在1986年，就在世界上第一个颁布了《有毒化学物质排放清单》，英文简称TRI制度。王立德说，这个制度重点放在环境信息公开上，“主要是公开污染源的排放数据，目标是促使企业改善环境表现，提高政府的环境监管能力，加强公众监督。”

据王立德介绍，目前，加拿大、菲律宾、韩国、欧洲的一些国家以及澳大利亚、日本、俄罗斯等国都采取了类似的制度。

这些国家为什么这么关注环境信息公开？王立德说，主要的原因就是为了减少污染。比如说美国建立这个TRI排放名单以后，从1988到1999年，有毒物质的排放降低了将近一半。王立德提供的数据显示，1988年与1999年相比，美国340种化学污染物排放下降了45.5%。

王立德说，通过环境信息公开，污染者可以自我纠正，以避免在公众中形成负面形象。他说，美国经验显示，有了信息公开制度以后，如果企业出现在黑名单上，他们就会主动改变自己的行为。

对于公众来说，公众了解了环境信息后，他们就可以通过这些信息跟政府、企业、联系媒体，来监督企业的污染行为。

拥有完备的应急法律体系

美国经长期发展已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系。从宪法、综合性法律《国家紧急状态法》到各项具体的单行法都规定有紧急状态方面的法规内容。此外，还有直接规范危机处理的应急预案和计划。其数量可观，内容十分详尽。

日本是按照防卫（属于战争状态法范畴）或非防卫（属于非战争状态法范畴）的分类，把紧急状态分解到《应对外来武力攻击法》《灾害对策基本法》等法律中。

俄罗斯的应急法律体系也相当完善，以宪法和紧急状态法为基础，制定了《俄罗斯联邦紧急状态法》《俄罗斯联邦战时状态法》《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等100余部配套的联邦法律、法规和大量总统令、政府令。紧急状态法启动以后即成为“小宪法”，在其统领之下又有很多具体的部门法规。

设置专门的应急防灾部门

在美国，全国统一的行政管理部门为国土安全部,突发公共事件应急管理机构主要是美国联邦应急事务管理总署（FEMA）。联邦应急计划将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能，每个职能由特定机构领导。美国应急体系已形成整体的国家应急网,具有立体化的特征。

日本的紧急状态处置机构体系有常设机构和临时应急机构。常设机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构。临时机构中针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立应急机构。在内阁官房设立一位内阁危机总监,辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官,根据命令统一管理除国防事务外的有关危机管理事务。

美国：提前准备 顶住飓风

长期以来,美国公共危机管理的体制和机制是许多国家学习和借鉴的对象,但美国政府在面对"卡特里娜"飓风时,暴露出来的种种管理缺陷与不足,令人们不得不重新审视其危机管理能力。在应对紧随其后的"丽塔"飓风中,美国政府显然吸取了上次教训,采取了一系列更加积极、主动和有效的措施,取得了不错的成绩。

2005年8月29日，“卡特里娜”飓风登陆路易斯安那州，造成严重人员伤亡和财产损失。全美共有超过1800人在飓风及飓风导致的洪水中丧生。飓风造成的财产损失超过800亿美元。在飓风中受灾最重的新奥尔良地区至今在重建进程中步履蹒跚。整个受灾范围几乎与英国国土面积相当，被认为是美国历史上损失最大的自然灾害之一。因美国政府在救灾过程中管理不善、缺乏领导、反应迟缓，时任布什总统备受批评，并因此在政治上大为失分。

2005年9月，“丽塔”飓风袭击了美国南部墨西哥湾地区。随即，美国国土安全部根据《国家应急计划》宣布“丽塔”飓风为“全国性重大事件”，并正式启动全国性应急机制，统一部署人力物力，协调救灾抢险。正是因为美国政府提前准备，调配有度，从而成功顶住了“丽塔”飓风。

早在“丽塔”飓风登陆前的两天，位于美国科罗拉多州斯普林斯的北方司令部（负责美国本土安全事务）已经设立了地面指挥中心。路易斯安那和得克萨斯两州州政府和地方政府也提前发布撤离命令，并调动汽车及其他可用资源协助居民撤离。为保证避难居民食品的正常供给，美国联邦紧急措施署在两个州共储备约165车冰块、185车水及98车食品。为应对“丽塔”飓风，美军特意预留26架搜救直升机，并派出6艘军舰前往墨西哥湾地区，以备不时之需。飓风登陆前两天，美军直升机共执行39次飞行任务，撤离未来灾区多家医院的几千名病人。美国海岸警卫队也出动大量警力，协助居民撤离，并为撤离过程中燃油耗尽的居民提供汽油。

日本：防灾意识极强

日本是一个危机意识与忧患意识极强的国家。在日本的应急机制中，内阁官房负责危机管理。内阁官房是首相的辅佐机构，它还设有由首相任命的内阁危机管理总监，统一协调有关危机管理的事务。

另外，日本还针对自然灾害频繁的情况设立了中央防灾会议。主席由首相担任，成员包括防灾大臣及其他大臣等，其主要职能是制定《防灾基本计划》及《地区防灾计划》，在发生非常灾害时，制定紧急措施并推动其实施。

2003年5月26日傍晚，日本本州岛发生7级地震。由于早有防备，政府的应急机制随即开启：地震一发生，所有可能受地震灾害影响的相关活动随即停止。地震发生几分钟后，震区的各级警察机关、防卫厅、首相官邸危机管理中心、内阁府、国土交通厅、海上保安厅、总务厅等均已迅速成立地震对策室，收集灾害信息，召开紧急会议，研究应对措施。同时，日本航空自卫队的十多架直升机也迅速出动，前往灾区待命。由于政府反应迅速，应对有效，造成的损害较为轻微，总共有145人受伤，450座房屋遭受程度不同的损坏，充分显示了防灾应急机制在突发事件时的显著作用。

2011年“3·11”大地震和海啸导致福岛核电站发生泄漏事故后，日本全民自救和政府对肇事者东电公司的处罚都让世界刮目相看。他们就是从一次次惨痛的教训中积累了丰富的经验，不管是应急还是赔偿法律，都有依据。臭名昭著的东电公司最终变卖资产赔偿当地渔民，以及提高核电站抗击自然灾害的能力。

莱茵河水污染事故

1986年11月1日深夜,位于瑞士巴塞尔市的桑多兹(Sandoz)化学公司的一个化学品仓库发生火灾,装有约1250吨剧毒农药的钢罐爆炸,硫、磷、汞等有毒物质随着大量的灭火用水流入下水道,排入莱茵河。桑多兹公司事后承认,共有1246吨各种化学品被扑火用水冲入莱茵河,其中包括824吨杀虫剂、71吨除草剂、39吨除菌剂、4吨溶剂和12吨有机汞等。有毒物质形成70公里长的微红色飘带向下游流去。翌日,化工厂用塑料塞堵下水道。8天后,塞子在水的压力下脱落,几十吨有毒物质流入莱茵河后,再一次造成污染。

事故造成约160公里范围内多数鱼类死亡,约480公里范围内的井水受到污染影响不能饮用。污染事故警报传向下游瑞士、德国、法国、荷兰四国沿岸城市,沿河自来水厂全部关闭,改用汽车向居民定量供水。由于莱茵河在德国境内长达865公里,是德国最重要的河流,因而遭受损失最大。接近海口的荷兰,将与莱茵河相通的河闸全部关闭。

该事件发生后,法国环境部长于12月19日要求瑞士政府赔偿3800万美元,以补偿渔业和航运业所遭受的短期损失、用于恢复遭受生态破坏的生态系统的中期损失、在莱茵河上修建水坝的开支等潜在损失。瑞士政府和桑多兹公司表示愿意解决损害赔偿问题,最后由桑多兹公司向法国渔民和法国政府支付了赔偿金。该公司还采取了一系列相关的改进措施,成立了一个“桑多兹-莱茵河基金会”以帮助恢复因这次事件而受到破坏的生态系统,向世界野生生物基金会捐款730万美元用于资助一项历时三年的恢复莱茵河动植物计划。

通过这次事件,有关国家加强了多边合作。法国、瑞士、德国共同成立了一个工作组以改进和完善信息交换系统和紧急联系机制,并就防止莱茵河污染事故和减轻污染损害需要采取的必要措施达成了一项协议。

欧盟：塞维索Ⅱ号指令

1976年7月10日，意大利塞维索的伊克梅萨化工厂逸出三氯苯酚，其中含有剧毒化学品二恶英（简称TCDD），造成严重的环境污染，使多人中毒。厂周围8.5ha范围内所有居民被迁走，1.5km内植物均被填埋，在数公顷土地上铲除掉几厘米厚的表土层。二恶英毒性比DDT高出1万倍，有致癌和致畸作用。事隔多年后，当地居民中畸形儿仍大为增加。由于TCDD已渗透到工业和生活中，难以防范，故这次事故发生后，引起了公众恐慌。为防止类似塞维索事故再次发生，欧盟于1982年发布了关于化学品重大事故的委员会指令，即《塞维索指令》。

塞维索Ⅱ号指令核心内容

欧盟分别于1987年和1988年对《塞维索指令》进行了两次修订，该指令突出强调了危险物质储存方面的内容。由于发生重大事故的危险性的大小随着企业中存有的危险物质数量增多而增大，故《塞维索指令Ⅱ》是根据企业中储存危险化学品的数量，按照两个不同限量等级，确定了不同的管理控制要求。塞维索指令更侧重于制度上的严格管理，通过对主管当局和危险企业的双重要求，实现对危险物质储存的风险管理。主要由安全通报书制度、预防重大事故的方针和安全管理制度、安全报告制度、应急计划及提供安全措施信息制度、主管当局的监察与管理措施等构成。

（综合法制日报、中国环境报、北京市民防局网站、天津市环境保护局、国际金融报、人民网）