如何解决水资源社会矛盾

水资源既是经济资源，又是战略资源。我国水资源总量居世界第6位，但人均水资源占有量仅2100立方米，为世界平均水平的28%，排世界平均水平的第128位，被联合国列为贫水国家之一。水资源短缺已经成为我国经济社会发展的重要制约因素，由此产生的地区之间、行业之间，特别是用水主体之间的用水纠纷、利益冲突以及开发利用中的移民搬迁等水资源社会矛盾日益突出。加强和创新水资源社会管理，已经成为当前和今后一个时期需要高度重视的问题。

一、今后一个时期用水矛盾和冲突的基本判断

水资源社会矛盾会如何发展、变化，会不会随着发展而消失，还是会在将来演变成为不可调和的剧烈冲突与动荡，需要进行准确研判，这对于未来我们实施水资源社会管理至关重要，对顺利推进水利改革发展至关重要。这里提出五个基本判断。

第一个判断是，当前和今后一个时期水资源社会矛盾会更加凸显。从总体上看，我国当前和今后一个时期将处于水利发展重要战略机遇期，也处于用水需求增长和水资源短缺矛盾加剧期。因为工业化时期经济社会发展与用水需求增长有一个较强的对应关系。“十一五”发生水事违法案件的数量比“十五”大致上升了一个数量级，水事纠纷案件也在一个较高量级上。发展用水需求与水资源短缺之间必然导致一系列矛盾与冲突，表现为地区之间、行业之间、用水主体之间的用水矛盾和纠纷。

第二个判断是，现阶段水资源社会矛盾问题属于常态的一般性社会矛盾。总的来讲，目前和今后一个时期，随着我国最严格水资源管理制度和饮用水安全规划等措施的实施，即使最落后、最偏远的地区和最普通老百姓的用水条件也比过去有较大改善，绝大多数地区和老百姓不存在用不上水的可能性，只存在用水质量、方便程度以及公平的问题。

第三个判断是，今后一个时期内水资源开发利用中的社会矛盾问题有可能演化成比较严重的水资源社会矛盾。一是流域内和区域之间的水量分配将是矛盾产生的焦点。目前全国缺水量已达500多亿立方米，近2/3城市不同程度存在缺水，2030年以前全国需水量还会增长。有限的水资源造成有限的经济发展机会，流域内上下游、左右岸地区为争取有限的发展机会，特别是在区域发展不平衡、群体贫富差距过大、环境已经恶化的情况下，各地在水资源分配、水量调度、开发利用、水污染排放等方面很难让步，用水矛盾将更加难以协调。二是地域内用水主体之间的直接冲突可能会加剧。即使建立了覆盖流域和省市县三级行政区域“三条红线”控制指标体系，但我国人增地减水缺的矛盾十分突出，经济发展方式转变又是一个长期过程，水资源的长期竞争性开发利用将是一个不得不面临的问题。

第四个判断是，未来我国水资源社会矛盾的生长空间很大。随着产业从东部向中西部的梯次转移，高耗水的产业会不断地向中西部地区转移，这些地区的水资源短缺形势已经十分严峻，产业转移将使得这些地区的水资源供给压力不断加大，地方政府也会对区域内超额用水进行暗中保护甚至鼓励，转化来的就是社会矛盾和冲突。而且还会发生历史遗留问题的“倒找”，原来在经济发展水平较低的时期用水量较小，但未来经济发展了、用水量大了，会对已有水量分配提出更高的诉求，进而引发很多社会矛盾问题。

第五个判断是，解决水资源社会矛盾已经陷入到两难境地。既要用水，又要节水；既要为经济社会又好又快发展提供水资源支撑，又要充分考虑水资源和水环境的承载能力；既要开发利用好有限的水资源，又不能过度开发而造成生态灾难。节水不但要依靠法律、行政手段，也要充分利用经济手段。通过建立合理的水价关系调整水资源供求关系，提高水价会对不同群体、特别是弱势群体的用水产生影响，也会提高经济发展的代价。可以说，每一个政策措施的出台和实施都不得不考虑其两面性。

二、水资源社会矛盾源于我国基本水情和特定发展阶段

我国目前正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也处于发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。在这个关键时期，我国工业发展仍然存在着发展方式粗放、结构不合理、资源环境约束强化、区域发展不平衡等深层次矛盾和问题。在诸多因素中，水资源短缺正在对我国经济社会发展产生越来越大的影响，一方面需要为经济平稳较快发展和发展方式转变提供有效保障，另一方面随着工业化的快速推进会产生较为突出的用水矛盾和冲突。

1.产生水资源社会矛盾的根本原因是我国人多水少、水资源时空分布不均的基本国情水情，这样的国情水情在城镇化、工业化进程加快和全球气候变化背景下进一步加剧了矛盾和冲突。随着人民生活水平的不断提高，2030年全国城乡居民生活（含城镇公共用水）需水量将比现状增加388亿立方米，年均增长率2.2%；全国工业需水量比现状增加321亿立方米，年均增长率为0.9%；在强化节水措施条件下正常年份全国农业需水量可基本持平，但工业与农业的争水现象越来越突出；多年平均情形下全国河道外生态环境需水量304亿立方米，比现状增加102亿立方米，经济建设与生态建设的矛盾也越来越突出。到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内是国务院已经明确的一条水资源开发利用控制红线。实现这条红线的要求，中央与地方、不同用水行业、用水主体之间无疑将会有一个较大的博弈。

2.繁重的水利改革发展任务被挤压到相对有限的时空中，必然会压缩未来较长时期发生的问题，表现为这些问题会在一段时间内会集中发生。与绝大多数国家比，我国洪涝灾害较为频繁，水资源供需矛盾突出、农田水利建设滞后、水利基础设施薄弱、用水浪费严重、水污染突出。有些问题在发达国家是经过了上百年努力才解决的。2011年中央1号文件提出了水利改革发展的目标和任务，在未来5-10年时间基本建成水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系，巨量的、艰巨的改革发展任务被挤压到相对有限的时空范围内，会造成广泛、复杂和突出的社会矛盾与问题。

3.城乡之间与区域之间发展不平衡带来水资源社会矛盾和冲突。东、中、西之间经济发展的较大差距是我国的国情，城乡之间、区域之间水资源条件不同，传统农业生产区和中后期工业化发展区的用水规模、效益不一样，限制开发区域和禁止开发区域与优化开发区域、重点开发区域的用水规模、效益也不一样，城市与农村的水利基础设施完善程度不同，城市居民、企业与农村居民、企业的用水水平、成本、承受能力也不同，必然导致用水公共服务水平的差异，进而在用水秩序、公平等方面产生城乡之间、区域之间的矛盾。

4.制度体系不完善和已有制度执行不到位是产生水资源社会矛盾和冲突的重要原因。目前，水利事业正处在从传统水利向现代水利急剧转型的过渡时期。从某种意义上讲，水资源管理正处在一个规则转型期：担当破除水资源瓶颈制约重任的最严格水资源管理制度正处于建立之中，水资源管理体制中许多问题还没有解决，水利工程建设管理的制度和体制还不完善，有效的水权分配与流转制度也刚刚起步，水价改革步履艰难等等，旧的制度难以适应水资源形势和要求，新的规则体系还没有系统建立起来，种种抵触、冲突、矛盾会不可避免地发生。

5.现代信息传播、传递方式已经成为水资源社会矛盾爆发的策源地和发酵池。互联网的进一步普及，信息传播、传送的速度和范围彻底颠覆了传统信息传送方式，人人都可以成为网上焦点，事事都可能成为新闻“头条”，一个很小的水资源个案，如果处理不当，就会在社会上造成严重的影响，加上一些仇官仇富心态左右着大众情绪和社会舆论，很可能会被一些人利用，在互联网上发酵，成为社会矛盾与冲突的导火线。

三、解决水资源社会矛盾的基本思路和政策建议

现代意义上的水资源社会管理：一是应该能够包容一般性的水资源社会矛盾问题；二是能够有效解决这些社会矛盾问题。这就要协调水资源社会管理的各种关系、规范水资源开发利用行为、促进用水公平公正、积极应对水资源短缺可能出现的各种社会风险等。水资源社会管理的任务繁重，需要各级水行政主管部门和领导勇于担当、毫不懈怠，在发展中不断化解矛盾和问题，为人民群众用水基本公共服务的改善提供坚实基础。

1.支持和鼓励全社会共同参与水资源管理。水资源的战略性地位决定了水资源社会管理需要全社会的共同参与。科学的水资源社会管理必须遵循“公开、互动、包容、尊重”的理念，坚持政府主导、社会协同、公众参与，水行政主管部门对水资源社会管理负责，充分发挥政府和部门协同配合的作用，决策过程和实施过程都要统筹协调各方面利益关系，使利益相关方能够进行双向有效沟通和协商对话，共同构建稳定、和谐的水资源社会管理新格局。

2.尽快建立起最严格的水资源管理制度体系，加大水资源开发利用中的执法和宣传力度。要抓紧完善水资源配置、节约保护的法律法规，建立覆盖流域和行政区域的用水总量控制红线指标体系、用水效率控制红线指标体系和重要江河湖泊水功能区的限制纳污红线指标体系，着力推动节水型社会建设。同时，要做好宣传和舆论引导工作，提高广大干部群众对水资源短缺矛盾的认识和意识。还要重视利益各方的意见和诉求，在决策和管理中广泛吸引各方参与，在尊重历史、正视现实和协调协商基础上，根据法律法规和制度规定开展工作。在水量分配和再分配、限制纳污等管理过程中，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，高度重视水权流转、虚拟水交易的积极作用，充分运用水价、水资源费等经济杠杆进行水资源的优化管理。

3.充分利用当前实施积极财政政策的机遇，进一步加大民生水利的投入力度。尤其要大力推进事关城乡居民用水基本公共服务均等化的水资源开发利用，具备条件地区实现自来水村村通，治理好农村水环境。同时要尽快建立各类水利工程维修养护机制，保障这些工程的良性运行，特别是要保障直接涉及广大农民利益的农村饮用水工程、灌溉工程以及水环境工程等的良性运行，不断改善和提高水资源服务广大人民群众的质量和水平。在民生水利建设中既要发挥公共财政投入主渠道作用，又要高度重视市场配置资源的基础性作用，广泛吸引民间资本和农民的参与，提高投资效益，改善管理效率。

4.立足维护用水公平，完善水资源社会管理和公共服务机制。在水资源立法、水利公共政策制定、涉水公共事务实施等方面，构建水资源社会管理的民主决策机制和利益诉求表达机制，广泛听取公众、利害各方和相关组织的意见和建议，并及时调整、反馈决策和实施行为，保护合理诉求和合法权益，使利益诉求表达走上规范化、制度化的轨道，做到民主决策和科学决策。依据政府主导、公众参与的原则，构建群众参与水资源社会管理的适宜、有效机制，支持社会组织参与水管理特别是监督监测管理，引导群众积极主动地参与水资源节约、保护，培养企业、用水户及利益相关者的水资源管理责任和义务。

5.高度重视虚拟社会的作用，及时解决水资源社会管理中的问题。网络已经深入渗透进政治、经济生活的各个领域，各级水行政主管部门和领导应迅速适应这一变化，从思想行动上迅速适应网络虚拟社会发展的需要，积极改进工作，自觉接受监督，使其成为群众行使水资源社会管理知情权、监督权、利益保障权的重要场所，更成为促进水利发展、改善老百姓用水服务的信息渠道。

（作者单位：水利部）