怎么“把权力关进制度的笼子里”？

在2013年1月22日中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”

应该说，习总书记的讲话为中国遏制权力腐败和改善权力行使吹响了总号角。然而，要让权力者自己束缚权力之手和“把权力关进笼子里”却是千百年来人类所面临的一个真正困难的事情。面对此难题，我们不禁会问：怎样才能把权力关进笼子里呢？笔者不敢妄言自己通晓破解这个世界性和世纪性难题的不二法门。不过，作为一个长期研究和思考权力问题的青年学者，我愿和大家分享我的观点，以期抛砖引玉，激发大家参与到这个重大问题的思辨中。在我看来，要“把权力关进笼子里”，必须做好以下事情：

一是革新理念。理念（思想）在人类的发展史上起着至关重要的作用。因此，中国共产党人始终把“解放思想”放在首位。在论述理念的重要性时，赫希曼指出：“思想观念的转变成为经济变革的障碍，经济发展需要转变人的思想观念。”英格尔斯同样指出：“落后和不发达不仅仅是一堆能勾勒出社会经济图画的统计指数，也是一种国民落后思想心理状态。国民的思想、心理和精神还被牢固地锁在传统思想意识之中，就构成了对经济与社会发展的严重障碍。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代思想心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发育的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”而张维迎则在《什么改变中国》一书中认为，中国的未来取决于我们的领导力和理念。

在面对“把权力关进笼子里”的难题时，同样离不开理念的作用。这是因为：任何制度的形成与落地，任何行为的习惯化，必然要有一定程度上的理念革新和普及作为前提。在理念革新上：一方面，作为掌权者，必须要认识到：（1）“把权力关进笼子”是人类发展的必然和世界大趋势，任何企图突破权力笼子的行为终将会受到惩戒。（2）“把权力关进笼子里”不仅对社会大众是有益的，对于掌权者自身也是利大于弊的。（3）只有放权、分权和限权，形成良好的权力结构，才有可能“把权力关进笼子”。（4）只有自觉束缚权力的贪婪之手，才有可能得到人民认同和长期执政。

另一方面，作为社会大众，必须要认识到：（1）“把权力关进笼子里”并非掌权者单方面的事情，而是每一个公民的责任。要想“把权力关进笼子里”，你就得行动，敢于争取自己的权利与自由；同时，不媚权、不贪权。记住：在一个奴才成群、多数人成为麻木不仁的旁观者和沉默的大多数的国度，是不可能“把权力关进笼子”的。（2）要实现“把权力关进笼子里”是一个漫长的过程，别指望罗马能一天就建成，也别指望中国能短时间就实现“把权力关进笼子里”。因此，我们必须坚韧而明确的通过制度建设和权力结构优化来实现这一目标。（3）依靠暴力和革命是不可能实现“把权力关进笼子里”的，只有通过改革和非暴力的争取才能实现“把权力关进笼子里”。

二是完善制度。制度在人类的发展中起着决定性的作用，为此，当今世界最富盛名的经济学大师Acemoglu和诺思在解释为什么一些国家会走向失败而另一些国家会走向繁荣时，强调指出，是制度差异！而要“把权力关进笼子里”也得依靠制度。制度是一种游戏规则，对所有人不管是掌权者还是平民都具有普遍性强制力和约束力；同时，制度是一种承诺机制，如果掌权者不按制度办事，突破制度的束缚，其性质就是背信弃诺。为“把权力关进笼子里”，世界上许多国家，在长期的历史中进行了艰苦而漫长的探索，终于发现和总结出了许多有助于“把权力关进笼子里”的制度。这些制度包括：（1）民主宪政。民主宪政能强有力地约束来自政府的暴行，将政府这只怪兽锁入笼中，防止政府走向暴政或者成为少数人剥夺多数人的工具。（2）竞争性市场经济制度。人类发展史已证明：私人财产权对于约束公权力是一种行之有效的方式，竞争性市场经济不仅是经济增长的源泉，也是增加民众自由、促进社会平等和政治进步的源泉。（3）官员财产公开制度。从官员财产申报和公示的实践历史来看，财产申报制犹如一把利刃，直刺腐败者的要害，为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。（4）媒体舆论开放制度。新闻媒体和舆论的独立性、客观性、公正性对于“把权力关进笼子里”至关重要。任何企图钳制媒体舆论独立性、客观性和公正性的行为，都只会增加权力的滥用。从中国微博反腐的浪潮就可以看出这一点……此外，还有多种被其他国家和地区所证明的行之有效的约束权力的制度。然而，就中国的现实而言，约束权力之手、实现“把权力关进笼子里”的制度建设还存在诸多问题，还离人民的期待很远，许多制度亟需完善。如，我们的宪法，还存在着一些有待完善和改进的地方；如，我们的民主制度还有许多缺失，离真正意义上的实质民主和宪政还很远；如，我们还没推出官员财产申报和公示制度；如，我们的问责制度还有许多缺陷；如，我国还存在许多经济上的垄断，垄断国有企业享受着超国民的特权，成为阻碍收入分配制度改革的关键力量；如，我们的新闻媒体还受到诸多管制……

三是重构权力。权力结构状况如何对于能否实现“把权力关进笼子里”至关重要。就人类历史而言，以权力制约权力是实现“把权力关进笼子里”的最有效方式。在权力失衡时：（1）无法生成“包容型制度”，只会生成“萃取型制度”。这是因为：如果权力失衡，主体间是不平等的，制度的生成和变迁由强势利益集团决定，它所反映的主要是强势集团的利益。（2）导致制度失守。如果一个人或群体具有垄断性的权力，那么此时制度对于他或他们而言，是没有约束力的，制度失守也就成为必然。这一点可以从中国广泛存在的制度失守现象看出。（3）导致规则型社会无法形成。权力缺乏制衡时，权势者的承诺往往是不可置信的；统治者承诺的不可置信就会影响整个社会的诚信基础，抑制规则型合约的拓展使用和市场的发育。（4）激发权力腐败。历史和现实都表明，在权力失衡时，一个社会将不可避免的走向权力寻租腐败的不归路。因此，在某种程度上来说，在当前的中国，重构权力结构较之制度建设更为重要和紧迫。在重构权力结构方面：一要进一步从宪法上明确公权力的使用原则、使用程序、使用范围、使用责任；二要加快推进政治体制改革，构建起实质民主和宪政制度；三要进一步推进限权改革，缩小政府、国有企业所掌握的资源和权力；四要进一步推动中国的放权、分权改革，包括向公民、向地方政府、向社会、向媒体放权和分权；五要增加立法、司法和行政之间的制衡；六要重构城乡、区域、阶层之间的权力分配；七要培育一个庞大的中产阶级。

四是践行承诺。说一千道一万，“把权力关进笼子里”还要落实到行动上。在这方面，最重要的就是执政党和领导人的行动表率。在中国，执政党是关键。如果执政党和领导人对中国的权力结构和权力使用问题视而不见，或者没有敢于推动权力结构改革的勇气，或者“只闻其声、不见其人”、“只有承诺、没有行动”，那么，“把权力关进笼子里”就永远只能是空中楼阁，漂浮在梦境中；而且，民众也会越来越失望，并在失望中丧失信心和耐性。只有执政党和领导人言出必行，用智慧和行动，大胆而稳妥地克服既得利益集团的阻力，真正将“把权力关进笼子里”的承诺落实到行动中，让广大民众看得见、听得到、摸得着，才会真正震慑权力滥用者，才能得到克服既得利益集团阻碍，从而获得“把权力关进笼子里”的力量源泉，也才能真正建立起“把权力关进笼子里”的良性制度和行为习惯。为此，执政党和领导人有必要在加强反腐的同时，着手推动中国的政治体制改革，积极探索适合中国的民主宪政制度，真正还权于民，让人民真正成为权力的拥有者、监督者和对“权力僭越人”的审判者。