环境政策中新型行为体：环保检察官

本书向读者呈现了一个周密、紧凑、调查充分却又十分复杂的主题--在20世纪80年代中期的巴西，一个新的行为体是如何从环境政策领域中脱颖而出的。这一行为体在葡萄牙语中有一个统称："membros do Ministério Público"，简称MP，指联邦和各州的公诉人或检察官，即葡萄牙语中的"promotores de Justi?a" 和 "procuradores de Justi?a"。但是，莱斯丽·K. 麦卡里斯特却将这一群体的范围缩小，使之成为执行环保法律法规的专业人士，并将这一群体称为"环保检察官"。这一行为体的传记会是个有趣的故事，需要细心的解释与阐述，而麦卡里斯特做到了这点。

麦卡里斯特选择的行为主体并不起眼。她没有关注那些已经广为认可的行为体--如环保机构、环保议员、监管人员、市民组织、草根活动家、非营利组织、吁请团、政党、商业或科学游说集团。她选择了一个公共行为体，一个不隶属于任何传统的政府分支的公共行为体。虽然这个公共行为体是个新型行为体，但并非凭空出世。事实上，这一角色渊源有自，在环境政策领域中改头换面，并且找到了一席之地。它的形象与角色和巴西以外的机构并不相像，甚至可以说与那些组织存在天壤之别。

环保检察官是检察官中的一种，前者是在全巴西广泛分布的群体，所有联邦和州检察官也隶属于这个群体。除了遍布全国，这个群体与美国司法系统中的地方检察官有些类似。作者指出，环保检察官的角色让人联想到美国的公益律师。但是，这些美国律师的雇主并非政府，而巴西的环保检察官却是。这些检察官们并不隶属于司法、立法和行政机构--他们是完全独立的，而这绝非偶然。

作者将注意力集中在环保检察官为捍卫集体或扩散性利益（diffuse interests）做了什么，因为这与个人利益并不相同。这些专门的检察官散布在每个联邦和各州检察官的办公室中，管理包括扩散性利益在内的事务，而这些事务就包括绝大多数的环境问题。一些检察官之所以在环保执行领域中成为独立、强大的行为体，得益于以下几个条件和机遇。MP遍布全国，巴西有一个联邦MP和26个州MP，这些群体成员没有必要一起工作，因为联邦检察官要处理联邦法律问题，州检察官则要处理州的法律问题。但是，外界都知道，联邦和州的环保检察官偶尔也会在复杂案件中统一行动，因为这中间牵涉到联邦法与州法、各机构以及各种规章制度。

环保检察官的出现源于一小部分MP成员的游说努力。麦卡里斯特在书中指出了三个时刻， MP通过游说，成功地使得环保检控成为委派给他们的诸多职责中的一个明确追求。第一个时刻发生在1985年，巴西长达21年的军人独裁执政终结，建立法制政权及其配套制度的时机成熟，立法、司法、行政三权分立，因而《公共民事诉讼法》（Lei de Acao Civil Publica, Law 7.437，1985年7月24日）得以产生。这部法律授权检察官保护公民的权利，其中包括获得卫生、安全、健康环境的权利。这部法律给以环保检察官为职业的MP成员赋予了一个特殊的任务。MP也参与到与分权相关的各种事务，如保护消费者、修复文化遗产及其他事情。

环保检察官产生的第二个时刻是1988年宪法。1986~1988制宪国会将MP的责任写入了宪法，并针对这一制度创造了一种具有包容性的新型组织形式，所有的检察官都能在这一制度下工作。第三个时刻发生在1993年，8.625号联邦法律（1933年2月12日颁布）为MP的新型组织基础下了定义，对检察官及其职工的规定、角色与职业进行了清晰的表述。检察官获得了职业上的激励--他们只对法官负责：终身任职，工资不减，未经同意便可调职及其他方面的激励。这些因素与MP的预算自主权加在一起，使得环保检察官很快获得了一个绰号--"第四权"成员。检察官常常因为这个称号而洋洋得意，但其他人用这个词的时候却带着嘲弄，甚至是控诉的口气。

1985年成功跨出保护个人利益的界限，在巴西法律界本是一件新奇的事情。最近，几件试图削弱MP自主权的提案已经在巴西国会提出--不过，到目前为止，都以失败告终。这些尝试将矛头对准了环保检察官，试图限制他们的独立性，剥夺他们的调查权力。然而，没有这一权力，环保检察官的力量将被严重削弱。他们会被置于普通检察官的被动位置，因为他们在采取措施之前，将不得不等待警方的调查结果与起诉书（如果有的话）。

那么，环保检察官究竟干了什么，把巴西的环保法律与环境政策的执行推到了台面上？作者在前言的开头简要地提出了自己的观点："这本书讲的是巴西检察官，他们的职能与其他国家的公益环保律师十分相似。他们起诉污染者与政府，迫使后者执行环保法；他们控告因政治压力而不履行职责的环保署；与地方环保团体和媒体结成联盟；出席专业会议，分享如何成为更高效环保者的策略。"

由此，环保检察官干预环保法律与条例的执行情况。他们有意将自己卷入与其他行为体的争执中，通过四种基本方式来表现存在感。首先，他们要求任何有允许危害环境行为嫌疑的机构，或任何有引起此类危害嫌疑的私有或国有企业公开信息，并对他们进行调查。在很多情况下，机构和公司公开信息是必须的。公开信息可以是市民或者环保组织要求的，也可能是源自检察官的怀疑。不论发生何种情况，检察官的调查都不需要经过司法同意。例如，在1984~2004年间，圣保罗的环境检察官发起了36,000件调查，大约每年1,800件。这个数字不包括同一个州的联邦MP检察官所进行的调查。

第二，如果调查发现环境破坏发生，检察官会对相关责任方进行传召，要求他们签署法院职权以外的文件："行为调整协议"（conduct adjustment agreement）。该公文要求违规者承认违规行为，承诺改变危害环境的行为。虽然此类协议可能只牵涉到公司，但是懈怠的环境署也可能会签署这些文件。检察官们有足够的权力去起草这些协议，监控这些协议的执行效果，同时不必获得法官的允许。另一个数字让我们对这一程序有所了解--圣保罗的MP仅在2000年就达成了1,000份协议。

如果检察官要求的信息没有公开，如果目标行为体拒绝调整，抑或调整后没有达到理想的效果，没有让环境得到改善，检察官就会采取第三步。为了防止扩散性利益被环保署与公司行为侵害，他们会对违规者提起民事诉讼。如果检察官做得好，法官就会裁定那些受控方赔偿环境破坏和环境治理的费用。法官可能裁定每天罚款，直到破坏环境的行为终止。违规的公司甚至会为此倒闭--尽管这种情况很少发生。某个机构的首脑可能在那些起诉中受到传唤罚款。第四步--这只会在刑事案件中采取--就是对受控公司与机构进行刑事起诉。在上两个步骤中，环保检察官诉诸司法，而这些干预的结果则取决于司法裁定。

难怪环保检察官会获得"第四权"群体的绰号。他们发起调查，强迫违规者签署具有法律约束力的协定，涉及的事务范围广、透明度高。而且，他们一直坚持以他们特许进行保护的集体或者扩散性利益的名义发起诉讼。起诉之前，司法保密对他们并不适用。媒体一般对环保检察官颇有好感，因为他们是可靠、权威且消息灵通的人士，他们有足够的时间与空间。除了担心调查、调整协议与民事诉讼，很多公司与机构会作出额外的承诺，避免环保检察官的调查导致负面宣传。

环保检察官的行为所带来的边缘效应是什么呢？按作者的说法，"协商未遵守"可以用"原告遵守"（p.2）代替。换句话说，那些容忍不遵守环保条例行为的弱小或者松散的环境署被迫采取更为强硬的动作，因为越来越多的案件落入MP的监管。换句话说，松散的行政执行会因为原告的压力变得更加严格。

从麦卡里斯特在巴西两个州（圣保罗和帕拉）的MP机关实习和在环境署获得的信息及作出的分析来看，这种情况就变得很清楚了。除了协议与诉讼文本之外，她利用档案材料、内部报告和职工会议上做的笔记，计算出调查、调整协议和诉讼到底在多大程度上改变了行政机构和污染者的行为。她用的是对近100起重大案件中的检察官、行政机构工作人员、学者、市民组织成员进行采访后得出的额外原始材料。从她的调查中所得出的结论是，环保检察官在迫使机构和公司遵守法律--至少改变其自满的态度--的问题上总能取胜。

麦卡里斯特虽然重视环保检察官在完善环保法律及规章方面所发挥的作用，但却在自己书中的重要章节提及了这一角色的局限与短板。她主要关注检察官会怎么让自己的自主权和效率受到限制--例如有的州政府和立法者威胁会削减预算或者任命对企业界友好、进行妥协的检察首脑。在这一情况下，州的立法与行政单位会尝试削弱地方MP机关的力量。另一个依赖行政机关的例子是，一个弱小的环保署可能会让检察官的议程陷入困境，拉他们为这些环保署的无能垫背。换句话说，松散的行政执法会因为公诉人的压力而更加严格。

而且，检察官们极其依赖司法部门--这既是分权制度的结果，亦是巴西政府机关制衡制度不太精密的结果。检察官们最终将自己的力量从成功说服法官放到了惩罚违规者上。一份无力的检察记录会降低使违规者签署调整协定的可能，因为违规者不会像惧怕法院制裁那样害怕协定。另一个潜在问题是检察官可能会过分热情，滥用自己的权力，取代环保署，而且或许会永远无法祛除自己的弱点。

不管怎样，通常年轻、有活力的环保检察官--其数量已经上升到好几百位，而且他们得到了资深的技术和管理职员的支持--会在环境条例执行和其他保护集体利益条例的执行中有所作为。麦卡里斯特指出，他们无法被环保署、污染者及其他危害环境者小觑。环保主义者和普通市民通常把环保检察官看成盟友。2011年在全国做的几个民调显示，MP与其检察官们时常近乎是巴西最受信赖、最受羡慕的组织。环保检察官一直致力于"使法必行"，这从本书的标题就可以看得出。

尽管本书论述清楚，结构严密，但它可不是一本介绍性的书。本书会吸引博学的读者和法学系（尤其是做比较法制研究的）、政治学和环境政策专业的高年级学生。法律界的人士和集体利益的拥护者，或许也能通过对这一独特的法律制度的了解和分析而获益匪浅。

【原文信息】

http://www.h-net.org/reviews/showrev.php?id=31648

The Birth of a New Actor in Environmental Policy by Jose Augusto Drummond, Humanities and /Social Sciences Online, October, 2012

何塞·奥古斯托·德拉蒙德，供职于巴西利亚大学可持续发展中心。