官员政绩考核指标化的困境与出路探析

在当前我国政府体制下，官员政绩考核体系在改革开放以来的经济发展中具有非常重要的地位。上级政府主要是通过政绩考核指标的方式激励与约束下级政府官员的行为。为适应经济发展方式的转型，学术界大量的文献都在探索官员绩效考核指标的科学设计问题。人们似乎普遍带有一种乐观情绪，认为通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以促进各级政府官员更好地为社会经济发展服务。当前，“指标考核”的重新设计和定位成为遍布中国各地区、各级政府的一种十分独特的政治现象。

本文对上述观点提出质疑，官员绩效考核指标化制度只是激励与约束政府官员行为的一种方式，其内在的缺陷是无法通过“内在完善”克服的。我们必须另辟路径，引入“民主”等非指标化的官员激励与约束机制，才能真正地促使各级政府官员更有动力为市场经济与公民社会服务，实现经济发展方式的转变。

一、官员政绩考核指标化的发展历程：从“GDP指标”到“幸福指标”

观察当前中国政府的各级组织，我们可以发现，党和中央政府对省级政府及中央各部委，省级政府对地级市政府，地级市政府对区、县级政府，区、县级政府对街道、乡镇级基层政府以及政府对各公务人员都普遍实行数量化的管理方式。其实，我国的官员政绩考核的指标化管理并非仅是对于政府机构内部，在几乎所有的由党和政府直接管理的“类政府”国有单位，比如对于高等学校、医院、国有企业等，也同样实行指标管理的方式。我国的这种官员政绩考核指标化制度与世界其他国家相比也十分独特，几乎没有任何一个国家像中国这样如此重视用各种“量化指标”来考核官员。

指标化考核官员的制度在我国改革开放以来经历过两个阶段的发展。本世纪以前，主要采用以GDP为核心的数量指标对官员进行考核。这一指标最早由美国政府提出，并于1993年被引入我国，成为地方官员考核的主导性指标。考核结果与官员的晋升存在着普遍的正相关关系，地方政府领导人也因此将GDP的增长放在了地方工作的重中之重。为了在同级官员的竞争中取得优势，地方官员开始像企业家一样经营所在区域的经济活动。实践中，这种制度产生了十分强大的激励效果，甚至构成了改革开放以来经济奇迹的主要原因。[1]不过，这种以GDP为中心的政绩考核方式也产生了一些十分消极的后果，这表现在经济发展以粗放型为主，地方政府重复建设以及恶性竞争等屡屡发生，城乡之间、地区之间、阶层之间分配严重不公等现象。地方政府领导人将经济的增长放在其所关注的核心位置，热衷于政府投资、吸引外资、土地拆迁、城市环境及基础设施建设等事务，忽视教育、医疗、社保等公共服务，甚至侵犯公民的合法权利，使得政府为社会提供基本公共服务的职能受到了严重忽视。

党和政府也逐渐认识到以GDP为中心的考核指标的局限。为了扭转这一趋势，近年来，党中央以“科学发展观”来指导政府经济发展，在官员的政绩考核指标中加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保障房、民意调查等指标，其中有些具有“一票否决”的作用。为了更为科学地考核地方政府，国家统计局先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为综合性的考核指标。各地方政府受此影响，纷纷改革自己的政绩考核方式。在这一过程中，最为引人注目的是重庆、广东、北京等省级政府及青岛、宁波、江阴、平顶山等地级市及县级市所探索的官员政绩考核的“幸福指标”改革。这里仅举平顶山市和江阴市为例说明。

自2008年起，河南省平顶山市开始把百姓“幸福指数”纳入对干部政绩考核中，幸福指标排名不达标或靠后的不能被提拔。该市将“幸福指数”整个体系共分为收入水平、消费结构、科技教育文化卫生体育、生存状况和节能减排及可持续发展共5大类，16个小项。16项具体指标中，“居民人均可支配收入”和“科教文卫体事业支出占地方财政一般预算支出比重”权重最大，占比8％；“人均使用住房面积”、“公众安全感”等占权重最小，均为5％。不过，平顶山市只是将“幸福指标”作为领导班子政绩评价的标准之一，经济指标的排序仍然占有很重要的地位。

与平顶山市将幸福指标“纳入”到官员政绩考核指标相比，江苏省江阴市则用 “幸福指数”完全取代了以往的GDP指数。该市在征求政府相关部门及进行大规模的民意问卷调查的基础上，经过反复论证，制定了“幸福江阴”综合评价指标体系。该指标体系分为客观评价指标和主观评价指标两部分。其中，客观指标分“好工作、好收入、好环境、好心情和好身体”五大类，含26个一级指标，44个单项指标；主观指标分五类有33个主要指标和14个辅助指标，反映江阴百姓对“幸福江阴”建设的满意度和幸福感。客观指标占60％权重，主观指标占40％权重，通过加权平均，计算出该市全年的幸福指数。

为什么我国各级政府热衷于政绩考核指标体系的建构？这是由当前我国政府的“压力型体制”决定的。[2]作为一个中央集权制的国家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的权力都来自于中央政府的授予。在党管干部的组织管理体制之下，各级地方政府领导人都是自上而下任命的，缺乏来自于公民社会或地方人大的约束。从理论上来说，上级政府对下级政府的监控可以采取“过程管理”的方式。不过，这种监控方式的成本十分高昂。于是，上级政府领导人对下级政府采取“结果管理”的方式就成为一种理性的选择。为了激励下级领导人实施中央规定的改革开放的政策目标，上级政府就采取政绩指标考核的方式，把任务和指标，层层量化分解，下达给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。

二、官员考核指标化缺陷的理论分析

根据诺斯等人所阐发的新制度经济学理论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]从这个角度来说，政治发展的基本问题可以概括为：如何建设一个愿意并且能够廉洁高效地服务于经济发展的服务型政府。基于这一行政组织建设目标，我们将考察当前的官员考核指标体系能否实现这一任务。本文的一个基本看法是，如果不引人其他的非指标激励与约束方式，无论当前对官员政绩考核指标进行怎样的改革设计，都无法真正构建出与现代市场经济相适应的公共服务型政府。

从政府体制的角度来说，我国当前的政府具有“压力型政府”的特征。在这种体制下，中央政府和地方政府，上级政府和下级政府之间构成了一种委托代理关系。不过我国政府的这种委托代理关系与西方国家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政发包制”的特点，即上级政府将相关权力和职责以“发包式”的方式发给下级政府，下级政府缺乏地方议会、司法及民众的约束力，有着很大的自由裁量权。[4]从理论角度来说，这种体制下的指标化绩效考核方式会存在以下一些难以克服的难题。

第一，政府的多任务性与“强激励”的局限。根据西方经济学家杰恩·特罗里(Jean Tirole)的研究，指标管理在企业管理中十分有效，这是因为企业管理的目标十分明确，即其以单一的利润指标为唯一标准。与企业相比，政府主要功能是为市场和社会提供公共服务，其具体职能包括提供普遍主义的法律规则、维护社会稳定、提供公共产品、促进经济发展及满足人们的多样化需求等。这些目标是多样的，内部也常常相互冲突。[5]政府职能的这种多任务特征，使得指标化的政绩考核方式会产生激励偏差，即政府官员会将注意力集中在那些“显性的”、“易量化的”指标上，忽视那些不易进行评价的指标，虽然后者对于经济社会发展有着重要意义。为了避免政府的这种激励偏差，西方学者认为官僚组织不应当采取“强激励”，而应当采用“弱激励”的组织设计方式。[6]韦伯在对官僚组织进行定义时指出，官员组织的成员应当是职业化的，将遵守规范、执行命令作为其首要的行为规范。[7]韦伯的这一定义体现了“弱激励”的组织设计要求，防止行政官员忽视公平、正义、稳定等重要但“不显性的”政府职能。

第二，难以精确量化的行政职能。政府作为一种公共组织，要为全社会提供公共产品，我们虽然可以借助于现代工具对政府的职责进行一定的量化分析，但是其主要职责在实践中是很难精确量化的。即使理论上可行，也会面临难以承受的高昂成本。因此，如果我们以完全量化的方式考核政府，必然会使得考核具有非常大的主观性，有失公正。在当前我国各地方政府所进行的“幸福指标”设计中，公民的幸福满意度等主观指标一般占40％的权重。经验观察表明，不同国家、不同地区、不同年龄、不同职业、不同收入人群对幸福的理解和感受程度具有较大的差异。即使是相同的调查对象，在不同时期对幸福的价值判断标准也在不断变化。由于幸福感调查所选定的指标和所确定的指标权重的不同所带来的调查结果的差异更是司空见惯。这种指标主观性就为官员政绩考核的任意性埋下了伏笔。

第三，信息不对称。压力型体制的信息困境表现在两个方面：一方面，地方政府官员无法获得足够的公共事务治理情况；另一方面，上级政府无法获得下级政府的治理状况信息。在实践中，下级政府官员为了完成上级的压力指标，很可能利用信息不对称的原理，进行各种造假行为以实现任务“达标”。而且，中国地方政府组织上、下级之间具有“政绩共同体”特征，为了完成上级政府的任务，上、下级政府常常“共谋”应付上级的检查以及社会力量的挑战。[8]

第四，中国的官僚行政组织具有规则“软约束”的特点。我国的政府体制是高度集权制的，地方政府在辖区内有着巨大的影响力，几乎不受媒体、司法及人大的制约，这会使得地方政府为了实现其目标而采取“机会主义”行为。实践中，地方政府可以运用其能力对统计部门施加压力，从而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以创建幸福城市为目标，对企业等进行强制拆迁，又不给予足够的补偿，这使得政府的行为缺乏可预测性，伤害了政府公信力。这同时也会导致政府无法从市场退出，阻碍市民社会走向自治。

第五，“一票否决制”指标的危害。国家为了约束地方政府不惜牺牲社会利益发展GDP的现象，先后提出了多种形式的官员政绩考核“一票否决制”。这种做法虽然对于官员的行为有着相当有效的约束，但是它的消极影响也十分巨大。相对于GDP作为一个系统衡量经济发展的指标，“一票否决”指标是以非系统化的方式提出的，可能与整个的绩效考核体系相矛盾，迫使地方官员为了这一个单一目标而牺牲整体的社会发展。

通过以上这些方面的分析，可以发现：我们即使改革了官员的GDP指标体系，代之以更完善的“幸福指数”，由于行政组织及我国政府组织的内在特点，仍然无法建立一个为市场经济发展和公民提供高效公共服务的有效政府。