官员政绩考核指标化的困境与出路探析（2）

三、官员绩效考核指标化实践的消极后果：政绩造假

官员政绩考核的指标管理模式其实并不是改革开放以来出现的全新事物。党和政府在建国后的管理中也采用了指标管理方式，其中以“大跃进”时期最为典型。学者李若建详细考察了20世纪50年代末到60年代初的“大跃进”与困难时期官员政绩考核指标化所产生的影响。他发现，各级政府为了促进经济快速发展，制定了不切实际的高指标。这种高指标从中央开始，向下层层加码，完全脱离了实际经济发展状况。但由于高压体制的存在，下级政府必须完成上级政府规定的指标，除了造假没有其他的出路，于是出现了遍布整个国家的造假和浮夸行为。这种造假和浮夸产生了极其严重的后果，导致农民的粮食被政府强制收缴，引发了史无前例的60 年代大饥荒。[9]

就当前的改革来说，在地方政府创建“幸福指标”的制度变革中，引入民意调查是一个十分重要的手段，即让民众来评价当地政府的行为。但遗憾的是，在实践中，假民意现象屡屡发生。

各媒体的公开报道已经揭露出了一些影响十分恶劣的造假现象。比如：京华时报报道，2011年北京朝阳区豆各庄乡的多个小区的业主收到一份问卷调查，问卷涉及居民对政府部门服务质量、城区形象等内容的评价。奇怪的是，问卷的答案都已经填好，且多数是“满意”、“了解”、“支持”等词汇。据中央人民广播电台报道，2009年江苏省统计局通过随机电话对于全面达到小康情况进行民意调查，南通市的居民满意率高达94.8％。记者调查发现，启东市为了应对调查，专门多次开会布置。乡村组干部分工包干，干部挨家挨户到每个有电话的村民家进行动员，引导、要求并责令村民按事先发放的“标准答案”回答。不少中小学还专门放假一天，让学生背熟答案，“协助”家长应对电话调查。2011年江西省进行全省“公众安全感”的民意调查。据天涯网站网友发帖称，江西省吉安市吉安县登龙乡朗石村委会给全村每家每户发放一份通告，要求村民在接受“公众安全感”调查时，必须按照发放的标准答案回答。村领导为此进行口头恐吓：“谁家不老实，会给予处罚”。另外，据中央电视台2011年11月10日焦点访谈报道，作为官员幸福指标考核先进典型的河南平顶山市，其下属某乡镇为了完成上级政府规定的改革农村厕所的民生考核指标，进行大规模的统计造假，伪造政绩。

其实，以上这种造假行为在各地方政府中是十分普遍的。笔者通过调查与访谈家乡所在的县城发现，在当前进行的基层政府医疗改革过程当中，国家要求医院按照国家公布的基本药物目录的价格出售药品，不得加价，医院由此短缺的经费则由中央财政和地方财政来补足。但中央和上级政府所拨经费只占当地进行医改的医院所需费用的五分之一左右，其余都需要县级政府设法承担。对于收入有限的当地政府来说，实际上拿不出任何资金进行补助。但为应付上级政府的检查，县级政府于是要求所属卫生部门进行数据造假，而这种造假居然没有被上级政府的检查组发现，所以检查组给予“良好”的评价结果。

以上所进行的经验考察虽然是以非系统的方式进行的，但是也清楚地表明：在当前的压力型政府体制下，官员政绩考核指标无论进行怎样的完善，其存在的一些内在缺陷都是无法克服的。在这种考核体系下，官员孜孜以求的是上级政府最看重的那个指标本身，而不管指标背后的实质。当上级政府青睐GDP指标的时候，官员们就采取各种办法让GDP数据膨胀，包括造假，而不管这种增长是否改进了民众福利。因此，无论进行怎样的努力，考核“指标”在实践中也是无法真正做到与“真实的民意”相符合的。为了突破这种困境，我们需要探索“考核指标”之外的治理路径。

四、官员考核与激励制度的发展方向：自上而下与自下而上的结合

我国构建官员政绩考核指标制度的主要目的是为了激励与约束地方政府官员发展经济和提供公共服务，从这种角度来说，这种制度只具有工具性的意义，应当以它完成目的的效果来衡量其绩效。从有效政府构建的这一目的出发，我们发现激励与约束地方政府并非只有自上而下的考核一条路径，完全可以采用一些非指标的方式来达到相同的目的。在这些非指标性的激励与约束机制中，最重要的就是“民主”制度的引入。“民主”在这里并非仅指领导人的“选举”，而是在广义上使用的，它泛指一切可以自下而上的约束地方政府官员的治理机制。从政府治理的角度出来，“民主”具有以下一些重要的意义。

第一，激励功能。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在对发展中国家的饥荒现象研究中发现，当代世界几乎所有的大饥荒都发生在专制或威权国家中。多党制的民主国家虽然在经济上并不富裕，但是却从来没有发生过大的饥荒。森认为这一现象与民主制度所具有的激励与约束领导的作用密切相关。他说：“民主却会把饥荒的处罚作用传递给统治集团和政治领导人，这就给了他们以政治的激励因素去试图防止任何有威胁性的饥荒。”森甚至联系中国的发展认为，中国“官方文件充分承认了经济激励的重要性，但却没有同等地承认政治激励的作用”。[10]

第二，人才功能。根据社会学家韦伯的研究，官僚制与民主制是现代社会必不可少的两种制度，必须一方面建立有效率的官僚制，另一方面又要建立起民主制，使二者相互制衡，辩证发展。[11]韦伯认为，尽管作为行政管理手段的官僚制极为优越，但井然有序、照章办事的文官活动无法提供任何政治家所要求的品质的训练。比如愿意为政策承担责任；动员公众支持政策，并使之不遭反对；以及如果遭遇挫折或失去支持，甘冒失去官职的风险等。[12]韦伯将民主看成是选举具有“卡理斯玛”领导人的主要方式，这样的领导人更重视满足民众的需求。从这个角度来说，政府官员绩效考核指标化的实质是用官僚制来承担民主制的功能，试图实现“行政吸纳政治”，实现行政的“政治化”。[13]按照韦伯的观点，无论付出多大的努力，行政官僚与政治家都是不同的，官僚行政的方式无法培养出真正的具有责任感，以服务公民为己任的政治家。

第三，信息功能。民主制度对于公共治理具有十分重要的信息提供功能。信息经济学研究表明，人类的决策的好坏非常依赖于对信息的利用程度。阿玛蒂亚·森在对饥荒现象的研究中同样揭示出民主的信息作用。他说：民主制度拥有的“出版自由及活跃的反对派是受饥荒威胁的国家所能拥有的最好的早期警告系统。”[14]他认为我国20世纪60年代的大饥荒其实并不在于缺乏粮食，而在于当时自上而下的高度集权的官僚体制，使领导人无法获取关于粮食供应与需求的信息，因而做出了错误的决策。

从以上分析可以看出，增进政府治理能力的方式不能仅靠完善官员考核体系，而是必须要加强民主制度建设。不过，这并不意味着我们像一些学者那样对当前的绩效考核制度持完全的否定态度，认为应当“告别这种管理模式”。[15]现有学术研究表明，完全的民主化政府未必会取得更优的经济绩效，俄罗斯民主制下的地方政府由于缺少中国一样的政治集权，并没有很好地提升地方官僚的治理效果，反而导致了联邦的不稳定和离心倾向。[16]我国当前的官员考核制度作为我国政府制度的核心构成部分，虽有着以上的不足，但是仍然对促进下级政府提供公共服务有着十分重要的作用。因此，不应当对之采取一种完全的否定态度，而是应当与民主制度的建设结合起来，共同提升地方官员治理动机和能力。

我们认为，当前应当建立起一种自上而下与自下而上相结合的政绩管理体制。所谓自上而下，即是应当发挥我国政府现行的官员绩效考核体系的长处，并在实践中进一步完善绩效考核指标的设定，使之更科学，更能适应公共服务型政府建设的需要。从这个角度来说，我们十分认同当前的许多地方政府所进行的“幸福GDP指标”改革实践，认为它们对于转变社会发展方式起到了十分有益的作用。所谓自下而上，即是应当进行民主制度建设，增进地方民众对于地方官员的约束力，使得地方官员重视“民意”，以“民意”为施政的方向。不过，制度变造的复杂性原理要求我们在改革中不能采取“激进主义”的方式，而是应当“渐进地”加强社会的媒体监督、公民的自治以及加强人大、政协等对政府行为的制约，使得地方政府领导人的行为受到社会力量的有力约束。这种方式并不要求实行西方式的地方领导人选举，只要求党在任命地方领导人时要加强人大等民意机构的约束作用。通过这样的改革措施，可以使得地方政府官员受到自上而下和自下而上的双重激励和约束，从而更有动力去改进行政绩效，实现我国顺利向科学发展方式的转变。