城镇化核心是户籍改革

新型城镇化的核心是“人的城镇化”，这一点应该没有异议。因为中国城镇户籍人口占总人口比重约为33%，中国大量农业转移人口并没有获得城镇居民的户籍以及对应的福利，且农村人口也应该逐步获得与城镇居民同等的公共服务及福利。国家发改委上半年将出台的“城镇化发展规划”究竟有哪些新的对策还不得而知，但现有的三农政策与城镇化政策似乎都不能有效解决“人的城镇化”问题。而且，如果继续沿袭过去的城镇化思路，“人的城镇化”过程或将南辕北辙。

户籍制度改革是“人的城镇化”的一项重要内容，因为中国不同地区的户口决定了可以获得的公共服务多寡。比如，一个北京户口包含了80多项福利，包括买房、教育、就业、交通、医疗、养老及金融服务等，高考的录取率也可以大幅提高，北京户口的“黑市”价被估算为50多万元。但如果是偏远的小镇，则户口就不值什么钱，因为该地为户籍人口提供的公共服务和福利非常少。

大城市是农业转移人口都向往的地方，不仅因为那里的就业机会多，薪酬水平高，而且文化、娱乐等服务设施也较为健全。但在目前的财税体制下，一线大城市开放户籍几乎不可能，因为这将带来巨额的财政支出，地方政府将无法承受。按照中国现行的财政体制，地方政府的事权范围，或者转移支付的预算，都是以辖区的户籍人口为基础的。故城镇化过程中城市新增的流动人口，会给当地政府带来财政支出的压力，如义务教育费用增加等，却不能获得中央政府相应的转移支付。

假如这一财政体制不改革，那么，可以想象：今后没有多少人愿意去的城镇，户籍开放;而大家都愿意去、人口规模不断增大的地方，反而户籍不开放。假如是这样一种结果，农业转移人口市民化就不能算是根本的解决。这就需要对纵向的、横向的财政关系进行调整，因为现有的财政分配体制，几乎没有考虑庞大的人口流动问题，这在中国财政体制框架中是一个盲区。

以广东为例，广东人均预算支出在全国的排名不断下降，2006年广东(不含计划单列市深圳)人均可支配财政支出在全国排第11位，到2011年却降到第20位。这实际上就是转移支付的不合理问题，比如，广东每年需要为340多万外来农民工子女义务教育支付近200亿元的财政支出，但中央给广东的转移支付却非常少。有一些偏远的省份，人口在不断减少，但转移支付规模却逐年增加。

因此，现有的财政体制应该与人口流动乃至未来人口的格局变化相适应，及时调整、不断改革。比如，2012年中央给地方的转移支付及税收返还达到4.54万亿元，与当年地方本级财政收入6.11万亿元相比，规模非常巨大。但如此巨大的转移支付规模，就应该考虑把流动人口所带来的财政费用涵盖进去。统计数据揭示，获得财政转移支付额占当地财政收入比重越高的地方，政府部门的官员数量就越多，吃财政饭的人数就越多。故纵向财政转移支付对人的城镇化究竟起了多大作用，值得质疑。

为此，建议中央在实行财政转移支付时，应增加考虑当地流动人口情况、当地财政透明度和当地的投资产出比等。此外，也应该考虑地区间的横向财政转移支付。