浅析美国智库在政府决策中的作用

智库起源于美国，最初是指二战期间美国的军事人员和文职专家讨论作战计划的保密室。后来泛指一切以政策研究为中心，以影响政府公共决策为目的、非营利的、独立的研究机构。美国的政治制度催生了美国的非营利智库，使其成为继立法、行政、司法之后的第四种权力。智库对美国公共政策的制定和美国社会各方面发展都发挥了巨大作用，这体现了美国智库独特的角色和功能。

美国智库在政府决策中发挥作用的现实可能性

从国家制度层面分析。一是“三权分立”的制度结构为智库的发展提供了制度基础。美国“三权分立，权力制衡”的制度结构导致了权力的分散性、竞争性和决策机制的公开性、多样性。美国实行“两党轮流执政”，总统和国会都由选举产生，总统的每一项重要动议都要获得国会批准，而国会议员需要借助“智囊团”或“政府外脑”的力量为其提供政策咨询，从而掌握政策的主导权和对公众舆论的支配权。二是国家颁布法令为智库提供法律保护。西方一些发达国家都会颁布相关法令为智库的发展提供法律保护。在美国，决策咨询已列入决策过程的法定程序。政府在政策制定过程中必须有咨询论证这个环节，政府具体项目的论证和操作也要有相关的咨询报告。把智库的发展上升到法律制度层面也就赋予其法定身份，明确了决策咨询功能既是它的权利，也是它的义务，有利于提高智库的工作积极性。美国政府不仅为智库发挥重要作用提供法律保护，还在信息和财税等方面提供支持。

从智库自身体制层面分析。美国智库在体制上是不受政府或利益集团控制的独立法人实体。它们标榜不代表任何地区、行业或社会集团的利益，这就决定了其研究的自主性。美国智库不靠研究成果赚钱，而是通过出版书籍、举办学术会议和承担研究项目获得收入，有的也会获得基金会的赠款或企业和个人的捐款。各种智库都不设股东和股份，没有分红。这相对保证了智库研究成果的公正性和客观性。对智库来说，其最大“收益”是其研究成果被政府采纳并转化为实际政策，或者研究人员进入政坛成为政府官员。智库的研究非纯学术性，而是针对实际问题提出具有可行性的咨询研究，议政论证的最终目的是影响政府决策。因此，创新的思想、合理化的建议、有效的推销是智库成功的关键。

美国智库向政府决策施加影响的途径

出版著作、期刊或提出研究报告。这是美国智库影响政府施政纲领的一种传统而重要的渠道。这种方式是以书面的直观形式向政府展现他们的研究成果，为政府决策服务。美国各大智库都会定期出版发行刊物，发表本智库的最新研究成果，内容涉及国家内政、外交等多领域，目的是在学术思潮和社会舆论等方面影响政府决策。此外，智库通过研究报告、快报以及年度报告等形式向外界介绍自己的最新研究成果。研究报告和快报以篇幅比较简短的政策分析报告的形式，就当前一些重要政策问题和突发事件等发表本智库研究人员的见解，通过相对快捷的方式发表出来，引导公众舆论。

参与国会听证会、组织各种会议和讲座、邀请政府官员和著名学者发表演讲。国会在美国的政治生活中发挥着举足轻重的作用。各个智库竞相借助国会听证会的平台展现自己对政府决策的影响力。有的智库还设置专门部门与国会保持联络，它们通过提供咨询服务和协助制定议案等途径影响国会的决策。美国各大智库还经常召开各种会议和研讨会，通过邀请社会知名人士、政府官员、著名学者、民间代表，甚至外国领袖等不同领域的代表进行研讨，他们可以及时了解政府政策走向和民众意愿，确定自己的研究方向和目标。同时也可借助这些代表把智库的政策理念传递给政府决策者和社会大众。

借助各种大众传媒，引导社会舆论。智库的社会功能之一就是生产思想并引导社会思潮，进而影响政府的决策选择。智库借助电视、广播、网络和电影等多种传播方式，就政府关注的问题和国内外重要事件发表评论，提出对策，提高公众的关注度，以期达到宣传主张、制造舆论和影响政府决策的效果。思想倾向上相近的智库与媒体之间是一种相互依存的关系。媒体是传播智库政策主张的载体和推动者;智库为媒体提供大量新颖的思想观点和政策主张。因此，智库要证明自身的价值和意义并超越竞争对手，就必须重视对外传播，注重媒体公关以及传播策略。

承担政府委托课题，向政府部门反映自己的政策主张。这是智库与政府之间的一种传统业务关系，同时也是一种合作关系。政府把相关课题和研究项目交给智库来完成，希望发挥智库的集体智慧，对某些现实性问题进行综合研究，提出切实可行的对策和实施方案。专业对口或知名度高的智库更容易获得政府的委托课题。虽然智库的研究项目来自政府委托，但其实际工作并不受政府控制。

通过咨询和发表声明的方式直接影响政府决策。美国法律明文规定政府制定政策时必须有咨询论证的环节，这为智库影响政府决策提供了有利条件。智库可以在为政府决策做咨询论证时融入自己的价值理念，向政府表明本机构对此类问题的看法，直接影响政府决策，这是一种简单而直接的作用方式。当国家发生重大或突发事件时，因时间的迫切性和问题的严重性，智库也可直接发表声明，为政府的应对措施提供建议和参考。

向政府机构输送人才。智库的某些精英在成名之后会被吸纳到政府部门任职，由政策分析家晋升为政策决策者。这是智库直接对决策发挥影响的又一种方式，因为这些核心人员进入政府决策机构之后就可以直接作用于政府决策。他们也就成为智库和政府之间的桥梁，既可利用职务之便为所在智库提供更多信息，又可争取到更多的研究项目和课题。同时也可寻找机会直接向政府推介智库的研究成果，增加被政府采纳的机会，使研究成果的理论价值转化为实际价值。

美国智库在政府决策过程中的功能表现

生产思想，为政府决策提供合理化建议。智库一方面要帮助政府面对各种复杂的内政外交问题时有清醒的认识和判断，确定需要解决的问题;另一方面，要为政府提出战略性建议和合理化方案。智库不仅关注国内外的突发事件和热点难点问题，也会从国家整体和长远利益出发，关注和预测未来的发展趋势。智库不局限于自己的思想主张在短期内被政府采纳，而是着眼于未来，希望这种理念能逐渐深入人心，被决策者接受，最终立法成规。或随着持这种主张的人员进入政府和议会供职，把这种思想贯彻到政策决策中。

推行“第二轨道”外交，在双边和多边外交中发挥重要作用。“第二轨道”外交是介于官方外交(“第一轨道”)和纯民间交流(“第三轨道”)之间的一种特殊渠道。这种外交形式可以发挥智库“影子政府”的角色，在存在冲突和争端的国家或组织之间进行非官方的、非正式的接触和互动，成为解决双边或多边外交事务的新型途径。各国在处理历史遗留和地区敏感问题时往往找不到被各方认同的合理解决途径。全球性问题的增多使各国之间的合作更加频繁，同时也伴随着摩擦增多。在解决外交事务中的重点难点问题上，智库可以凭借与官方决策的特殊关系和自身的非官方身份，在美国与冲突方政府之间充当“助推器”，为政府决策提供意见参考，对敏感政策和话语进行解释，在政府间谈判受阻或陷入僵局时及时传递信息，最大限度地促进问题的合理解决。

培养人才，为政界输送人才。美国智库汇集了各领域、各行业的专家学者。这些研究人员大都与政界有着千丝万缕的联系，有的是已从政界退位下来的高官，有的是具有较强研究能力的、有望进入政界发展的社会精英。智库除高薪聘请一些政府要员和知名学者外，也从具有博士、硕士学位的毕业生中招聘年轻有为的学生重点培养，并为他们提供向前辈学习和进行实践、历练才干的机会。智库不仅会把优秀的专家人才输送到政府机构任职，也会为在总统大选中下台的官员提供容身之所。智库为政界和学界之间的人才交流搭建了平台。随着政府决策所涉及的领域和层面越来越广，而政府决策部门的力量有限，就越需要依靠智库为其提供人员和智力支持。

制造舆论，引导社会思潮，影响政府决策。每个智库都有其一贯倡导的政策主张和思想，它们借助各种媒介把这些主张和思想传播出去，希望在公众中引起强烈反响，从而形成占主导地位的社会思潮，主流思潮会为政府决策制造一定的氛围，甚至会直接影响政府决策。媒体作为一种媒介，它所报道的是新闻事实和占主流地位的社会思潮。因此，它需要借助于有权威的智库的思想观点和研究成果。媒体希望自己推广的思想和主张被公众接受和认同，有时为了达到这个目的，还会适当进行“包装”，来扩大或缩小智库的影响，从而推动社会思潮的基本走向。在美国社会思潮的形成和发展中，智库发挥着举足轻重的作用，它与媒体的相互配合确保了这种作用的发挥，引导或主导了社会主流思潮，为政府决策营造有利的社会氛围。