美国地方政府是如何管理土地的（2）

土地管理过程中的政府作用和民众参与

美国地方政府对土地的管理是与民众的广泛参与密不可分的。可以说，没有民众的广泛参与和监督，就不会有地方政府对土地管理的主导权。地方政府在土地管理和开发中，充当着市场经济秩序的维护者、开发商和居民关系的仲裁者的角色。它是裁判员，不是运动员。政府是不参与土地买卖和征收活动的。即使在地方经济开发中，政府也只是规划者和引导者，并不是投资者和建设者。

但是，要想使政府切实履行好这样的职责，民众的参与和监督就是必不可少的。这种参与不仅在土地管理法律的制定过程中存在，在法律的执行过程中存在，也在法律的修改过程和政府关于土地的决策过程中存在。

在马里兰州的豪伍德县，分区制土地管理法就规定当地土地开发决策过程中民众参与的具体途径。

首先，当土地所有者计划对自己拥有的土地进行商业开发前，他有法律义务召开有社区居民参加的会议，征求社区居民对拟开发项目的意见。然后在此基础上，将土地开发计划提交当地议会和政府行政部门进行审查。这个审查过程最长为45天，并根据居民和议员的意见进行修改补充。修改形成的方案要求公开征求公众意见，时间是3~4个星期。这期间居民可以通过书信、电子邮件和打电话等形式，反映自己的意见。在此基础上形成的开发计划，由当地政府的规划部门召开公开听证会，听取公众的意见。同时，对拟开发土地进行分区制的土地规划调整，接受与此相关的道路、防洪管理、给排水等部门的审查，时间最长为60天。从召开听证会开始，在120天内形成最终开发计划，土地所有者与开发商达成协议，签订合同。从召开听证会开始，在180天内完成政府对开发项目的审批。

以上事实，一方面说明社区居民在土地管理过程中的地位和作用日益明显，另一方面也显示出，在保护私人财产与保护区域特色之间，分区制土地管理将成为地方政治和经济的矛盾和冲突的焦点。事实上，美国法院在审理这类案件时，也是在保持一种平衡：法院既要保护私人的土地财产权，也要保护社区的自然环境和人文历史传统，通过案件的审理使双方都能在自己的权力边界内行使权利，避免超越相互制约的平衡点。

（作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）