人大机关公文文种浅谈

当前机关公文处理的依据主要有：一是国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号，2000年8月24日印发，2001年1月1日起实施，共九章五十七条）；二是中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》（中办发[1996]14号，1996年5月3日印发，发布之日起实施，共十二章四十条）；三是全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》（常办秘字[2000]197号，2000年11月15日印发，2001年1月1日起实施，共七章十六条）。公文处理规范性文件，过去一般是7到10年修改一次，因此估计新的办法或者规定就要出台了。

其实，早在1951年9月29日，中央人民政府政务院就颁布了《公文处理暂行办法》。而到了1989年4月25日，中央办公厅才发布《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》。至于《人大机关公文处理办法(试行)》则是1998年2月6日由全国人大常委会办公厅印发。而且，2000年全国人大常委会办公厅在《关于印发〈人大机关公文处理办法〉的通知》里面开宗明义地指出，制定《人大机关公文处理办法》的依据是《国家行政机关公文处理办法》。可见，《人大机关公文处理办法》与《国家行政机关公文处理办法》之间的血缘关系。而国务院的办法起步早、时间长、层次高、不断完善、与世界接轨，因此具有很高的权威性。这就不难理解为什么全国人大常委会办公厅在制定人大机关公文处理办法时要以国务院的办法为依据。

目前，党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，加起来是27种。其中有9个是相同的（决定、意见、通知、通报、请求、报告、批复、函、会议纪要），不同的也有9个（公报、指示、决议、条例、规定等5个属于党的机关，命令[令]、议案、通告、公告等4个属于国家行政机关），公文学界一般把这18个文种称为法定公文。人大机关公文有14个（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），其中法、实施办法和建议、批评、意见等两个文种为人大机关所独有，这就是人大机关文种与党政机关文种的不同之处。

不同文种的含义，可以参考国务院办法、中办条例、全国人大常委会办公厅办法等规范性文件。这里结合实际讲几个具体问题。

一、关于人大机关特有的两个文种

先说法、条例、实施办法。在文书学上可以广义地把它们理解为公文。但是从法理学的角度审视，法、条例、实施办法等，属立法机关的立法范畴，无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面，均较一般狭义类机关公文有很大不同。有鉴于此，《国家行政机关公文处理办法》、《中国人民解放军机关公文处理条例》都将属于立法范畴的行政（军事）法规、规章排除在机关公文处理制度之外，而另行制定其他规定。如国务院专门制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。事实上，对于法、条例、实施办法等“公文”的创制，全国人大专门有《立法法》予以调整和规范，对有立法权的地方人大制定和批准“条例”（含地方性法规、自治条例和单行条例）也专门作出了规定。而且，法、条例、实施办法在制作程序上与《人大机关公文处理办法》第五章的“公文办理”程序相脱节，因为“公文办理”一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序。更为主要的是，法、条例、实施办法独立性不强，在公布时必须与“国家主席令”、“公告”等组合使用才能生效。

再看代表建议、批评和意见。首先，从机关公文形成主体的角度看，机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。就单个人大代表而言，他仅是国家权力机关的一名组成人员，并不具备机关法人资格。人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见，并不意味着代表了人大机关法人的意图。其次，从标准化的角度看，有关机关公文格式的国家标准，对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范。第三，从发文程序看，《人大机关公文处理办法》第五章规定了人大机关的发文程序，即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节。作为公文形成主体的人大代表，在制发“建议、批评和意见”时，难以按照上述程序进行操作。

二、决议与决定的异同

决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施，均属于决策性文件。其相同之处有四：首先，从行文关系看，它们都是下行文，制发机关必须是权力机关或领导机关。其次，从行文内容看，它们都带有决策性质，具有较强的指令性。第三，从行文格式看，人大作出的决议、决定，其标题下面都加题注（用括号写明于什么日期、经过什么会议通过），正文前都没有主送单位。第四，从行文程序看，都要经过按一定程序召开的组织成员会议、代表会议或代表大会集体讨论和表决通过。

其不同之处有三：一是决策内容不同。“决议”决策的层次较高，决策的问题涉及到贯彻执行党的路线、方针、政策和有关重要法律、法规方面的大事，涉及到比较长远重大的有关全局的原则性问题，因而都是带有宏观性、战略性和指导性的。“决定”是人大常委会日常工作性文件，涉及的内容比较单一、具体，主要是对人大和“一府两院”日常工作中的某些重大行动、重要问题所作出的决策、规范和安排，处置性和针对性较强。“决议”的内容重在统一思想认识，旨在加强宏观和战略指导；“决定”的内容重在行动，旨在安排落实。二是适用范围不同。决议适用的范围相对来说比较集中，决定适用的范围比较宽泛。决议受决策的内容所决定，又是在重要会议上作出的，而每次会议一般又在特定的时间举行。决定所适用的范围涉及人大工作的各个方面，有关于机构设置、人事安排的决定，有政策性、法规性的决定，有关于某项重大工作安排的决定，有关于某个重大问题处理的决定，有关于某个重大事项、某个具体工作的决定，等等。三是行文用语不同。决议正文以会议作为第三人称进行叙述，多用“会议听取了……、审议了……、会议指出、会议认为、会议强调、会议要求、会议号召”等惯用语引起下文；而决定常在理由和内容两部分之间用“为此，特作如下决定”之类的惯用语过渡。“决议”是以会议名义发布的，而“决定”是以机关名义发布的。