从执政党、政府、社会关系角度谈转变党的执政方式

转变执政方式问题并非始于现在。党对执政方式的改进经历了以党政分工、党政分开为切入点，又转为以总揽全局协调各方为基本原则，以提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平为切入点的路径变化，反映出中国特定条件下改进党的执政方式是一个受到多种因素制约的过程。

一、怎样认识党的执政方式

为了更清楚地说明这一问题，需要对何谓执政方式作最简单的界定。

党的执政方式系指政党介入并运用国家政权以实现政党纲领及目标的途径、形式和方法。从具体内容来看，包含有党如何向国家政权机关推荐人选、党的意志通过何种方式转变为国家政策、党与人大和政府关系、党与法的关系等。影响、决定政党执政方式的主要因素，包含有基本制度、政治体制、执政理念（价值趋向）、历史文化传统、民众基础等多方面因素。其中，起决定性作用的是体制结构。执政理念作为一种价值趋向，贯穿于执政的全部活动。

这里需要特别指出：

一是党政关系所说的国家政权从广义上指全部国家机器（立法、行政、司法），也可以特指政府机构。本文主要从广义上来研究党的执政方式。

二是在中国的现有体制下，党的执政方式固然主要涉及党政关系，但鉴于中国政府的转型并未完全完成，依旧是社会治理的强大主体，在执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制下，执政党以什么方式实现社会治理，党对政府的领导与分工同样在社会治理中体现出来。因此，党的执政方式在一定程度上涉及政党、政府与社会三者之间的关系。

三是执政方式与领导方式既有交叉、相互涵盖之处，也有不同之处。执政方式与国家政权紧密相关，属于直接或间接运用国家政权的范畴，而领导方式既可以包括党对国家政权的政治引导，也可以在国家行政权力之外，以其他方式如软实力实现自己的领导。换言之，“领导”的内涵远大于“执政”的内涵。

四是执政方式相对于基本制度而言可以具有多样性、灵活性。基本制度是一个国家在特定时期内统治秩序、政治秩序相对稳定的固化反映和保障，而执政方式具有工具性、相对灵活的特点。执政方式与基本制度有密切关联但也有重要不同。所以，评价中国共产党执政方式，既不能简单地用基本制度的优越性替代体制结构的优势与弱点，也不能简单地用党政关系替代执政方式的全部内容。

当然，不管什么政党，不管以什么方式执政，其内在的执政规律是不可违背的。执政规律可以从多个侧面来分析，但最深层次的执政规律只有一个，即江泽民所说：“一个政权也好，一个政党也好，其前途命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大人民的支持，就必然垮台。”（《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年版，第129页）执政规律决定了中国共产党执政的价值追求或价值理念是实现人民的根本利益，也由此决定了执政方式的衡量标准很难用笼统的“好”或“不好”来考量。笔者以为，判断执政方式如何的标准，一是能否推动中国社会全面发展；二是能否拥有民心，这是最终决定因素，即历史合理性与合法性的汇集。

中国共产党的执政方式从宏观层面讲，大致与改革开放的大环境相适应，因此才能够推动三十多年的改革开放。但是随着时代的变化，特别是社会结构的深刻变化，需要对领导体制、执政方式进行改革，以进一步推动社会变化。

  二、社会系统性变化下执政方式的转变方向

立党为公、执政为民是探讨中国共产党执政方式的起点和基础，也是我们说了多年、道理简单而又深刻、无需争论的问题。但是，以什么样的方式执政才能真正体现立党为公、执政为民的精神，这是一个复杂问题。胡锦涛曾指出：“核心的问题不是政治体制要不要改，而是朝着什么方向改。”（《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第238页）党的执政方式受到政治体制的制约，同样存在向什么方向改的问题。

改革开放以来，中国出现的最大变化是社会层面。这是一个深刻的系统性转变。所谓系统，就是指这种转变绝不仅仅是经济和社会的变化，同时也是政治层面的巨大变化。早在1978年12月党的十一届三中全会公报就明确指出，实现四个现代化“要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命”（《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第4页）。这种系统性早在三十多年前就已经被当时的老一辈革命家深刻意识到了。实践已经证明，随着生产力的发展，社会结构的深刻变动，人的价值观日趋多元，党的执政方式和领导方式在新的社会条件下受到多方考验和冲击。

（一）在人们利益多元、社会不同利益群体博弈时代，党的传统的决策模式受到冲击

传统决策模式强调领导者在作决策时到群众中去调研、座谈，党委内部遵循民主集中制原则，集体讨论会议决策，以保证决策正确，符合群众利益。但是，一方面，在长期执政条件下并非所有的领导者都有到群众中征求意见的主动性；另一方面，调研、座谈等传统模式固然不能放弃，但能够参加座谈、被调研的群众毕竟只是群众中的少数，即便不是经过精心挑选出来的群众，也很难涵盖所有的不同利益主体，能够反映到决策机构的诉求未必是其他群体、甚至未必是多数人的诉求。因此，一些过去根本不可能发生的抵制政府招商引资项目（某些重金属项目、PX项目等）的环境群体性事件频繁爆发，令人震惊。由此映射出来的是决策模式滞后于时代的发展。显然，时代需要的是科学决策、民主决策和依法决策。

（二）党作决策政府执行，是现实生活的“潜规则”

在计划经济条件下，在执政党对政府和社会的领导方式同质化、一体化时代，这种“潜规则”执行起来畅通无阻。但是在市场经济、社会主义民主政治时代，随着人们权责对应意识和民主与法制意识的增强，各级党的领导决策是否符合实际、集体决策失误是否需要问责，已经成为人们关心的问题。在具体事件中，一系列的食品安全、生产安全甚至土地征用、房屋拆迁中出现的问题，政府需要承担责任，而作为领导核心的执政党是否需要承担责任？这都成为社会议论的焦点。党政关系说到底是执政党与政府职责权限问题，也牵涉到党与政府在社会领域的职能边界。

（三）在社会主义民主政治时代，从基层社会到国家政治生活，民主的元素越来越多

二十多年的基层群众自治虽然有宗族势力、贿选、恶势力干扰等现象，但村民直选、民主参与、民主管理、民主监督的大趋势无法倒退。与此相应，全国人大民主也出现新的气象：在立法方面，实现了开门立法、社会参与；在选举方面，2013年全国人大换届选举，有的职位反对票之多令人惊愕。当然不能说反对票多就一定合理，但至少说明人大代表的相对独立性增强，反过来使我们反思党向国家政权推荐干部时是否需要进一步扩大党内民主，以党内的有序竞争、民主的扩大来保证党向人大推荐的干部能够得到更多的人大代表的认可。

（四）在互联网时代，新媒体的出现、开放且多元的社会舆论形成对公权力的强大舆论监督场，使传统的权力运行方式受到挑战

人们对政府的财政预决算、“三公”经费的使用、政府职能部门的运转和工作人员的操守、干部的选拔任用情况，都表现出一追到底的监督势态。网络反映的这些问题只有在现实中得到改进，比如权力运转首先需要规范化—符合科学和时代发展的规范，在规范的基础上公开化，才能应对社会的变化。

简言之，恰恰是社会的变化迫使执政方式需要转变。而党政关系到目前为止更多地限于探讨，除了20世纪80年代短暂地取消政府党组旋即又恢复之外，并没有太大变化。在时代变化的大背景下，执政方式需向科学、民主、依法执政的大方向转变，而转变的具体思路可以另辟蹊径。

  三、提高科学执政、民主执政、依法执政水平

执政方式既然受到多种因素影响，改进、完善党的执政方式也就需要从多方面入手，推进改革。

（一）以政府职能转变、社会组织健康发育为前提和基础，执政党实现部分功能转变，真正体现党总揽全局、协调各方的作用

长期以来，党组织确曾管了一些原本可以由政府或社会管的事情。因此，早在20世纪60年代刘少奇、邓小平等人就提出党要管党、党政分工，20世纪80年代的政治体制改革把党政分开作为改革的首要任务。但是在一党长期执政的条件下，简单地从党政分开的角度探索执政方式改革，难以真正推行下去。所以，近十年来，党更多地从总揽全局、协调各方的视角谈执政方式。而基层实践表明，党的执政方式转变是一个系统性工程，需要从政党、政府和社会三者的联系来系统思考。比如深圳蛇口街道，政府减少了行政审批和管理事项，政府职能转变，大量原本由政府承担的事项外包给社会组织，一个社区内同时有几个社会组织活动，社会组织承担了相应的社会服务事项，基层党组织也相应地转向以协调社会组织活动、服务群众为工作重心，使党摆脱了替代政府职能的状况，党的功能相应发生了部分转变，党反而可以在总揽全局、协调各方的高度上实现党要管党。这给我们一个启示，即政府的职能转换、社会管理体制创新是执政方式转变的前提条件和基础，党的执政方式、领导方式的变化融入其中。没有这个基础，党依旧会“管理”一切而无法真正发挥党的职能。

（二）理顺党与人大、政府、政协等的关系

在这一问题上，笔者以为需要坚持几个原则：一是合力原则。即任何改革、改进，都是为了完成共同的执政使命、目标。二是分层级改革原则。即各级党政机关管辖事务、可运用资源不一样，中央、地方、基层需有所区分。三是权力与责任对应原则。执政党、人大、政府等公权力机构需要有大致清晰的权力边界和规范的运作规则，实行严格的自上而下的责任制。解决好党管干部与人大依法行使人事权关系，特别是在推荐干部问题上，需要通过干部人事制度的改革，从根源上解决把官场当作市场、把官位当作资源的现象。四是依法决策、依法监督原则。即执政党的权力行使范围，是在法治框架下体现出来的。党的意志需要通过法定的程序转变为国家意志，而不是直接干预政府与社会事务。党领导人大、政府，但公权力之间也需要依法监督和相互制约，防止滥用权力。

（三）真正实现以党内民主带动人民民主，实现人民当家作主

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，是党执政的目的，也是党的执政方式向着科学化、民主化、法治化发展的基础。一是党坚持基层依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，所以党的十八大强调把基层民主作为推动民主的“重点”。二是扩大党内民主决策的范围和事项，与基层协商民主对应；以党内选举制度改革推动国家干部人事制度改革，推动选人用人工作公开化、规范化，接受社会监督。三是鼓励基层探索、创新，扩大乡镇一级公推直选范围，加大县级主要领导的真实竞争力度。四是需要及时总结基层新鲜经验并以制度化方式推广，避免“人走政息”现象。

（四）依法执政，推进社会主义法治建设

依法执政是实现国家和社会生活稳定、政治有序运转的基本保障，是社会主义民主政治的基本要求。党必须在宪法和法律范围内活动，党的意志经过法定程序的转换才能成为国家意志，这是三中全会以来的重大进步，需坚持。但也有新情况需要重视：一是坚持科学立法、民主立法的原则，但在利益多元、社会矛盾增多的情况下，科学的主张与民众以自身利益为出发点的主张有时并不完全一致，二者在立法中的关系需引起重视，慎重处理。二是有法必依，法律面前人人平等。三是保证公民法定的个体权利不能被随意侵犯。四是深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，建立健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体系。

转变党的执政方式，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，需真正解放思想、与时俱进，以立党为公、执政为民的理念推进体制性和制度化改革。没有体制和制度层面的建设，就只能依靠领导者的个人智慧和素质支撑执政能力和执政水平。这里需要明确改革的最终目标、中期阶段性目标和近期目标，即不同阶段的大致的重要战略方向、目标，并从政党、政府、社会的整体互动关系上探讨党发挥作用的方式，在此基础上积极稳妥推进改革，真正做到党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，保证党领导人民有效治理国家。

（作者：中共中央党校党建教研部教授）