福建：法治信访是信访工作的必由之路

广东拟在全国率先制定信访条例。这部地方性法规也将开创广东省人大常委会立法史上的又一个先河——首次委托三所高校起草法规草案。

笔者认为，法治信访是信访工作的必由之路，信访工作应当尽快纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式加以规范。

现行信访条例和有关信访规章制度，规定过于原则，范围过于狭窄，尤其是没有明确信访活动中各法律主体的法律地位，信访活动与已有的司法和行政救济程序不能有效衔接，信访人的合法权益难以得到有效保护。现行信访制度过分强调信访的行政救济职能，使一部分群众强化了“信访不信法”的理念，越来越把信访看成是优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利，导致一些本该通过诉讼、复议、上诉等法律途径予以解决的矛盾纠纷，都作为信访事由要求党委、政府处理，出现“信访是个筐，什么都往里装”的乱象。

信访工作亟待加强顶层制度设计，积极推进信访立法。信访立法应明确信访工作和信访部门的法律地位，从法律上厘清信访制度与行政复议、司法诉讼、仲裁等其他矛盾纠纷解决机制的边界，实现信访制度的法治化、程序化。以法律法规的形式对信访工作的定位、信访部门的范围、规则、各方法律责任等做出明确规定，明确规定信访部门的职责权限。建议赋予信访部门必要的协调权、调查权、质询权、建议权和督查权。例如，信访部门可以组织协调多个涉访部门共同做好工作；可以决定对信访案件开展调查，要求涉访部门对有关问题给予答复和解释；可以就信访案件向涉访部门提出质询；可以向涉访部门提出解决信访事宜的合理化建议；可以对政府办理信访事项时遵守、执行法律法规和政策的情况、信访办理意见的执行情况等事项实施督查。

建议立法确立信访听证制度，对重大疑难、复杂信访事项，通过公开听证这种民主论证的方式，确定上访者的要求是否有理。通过听证程序查明事实，分清责任。听证适用于所有信访程序。立法确立信访回复制，保证国家机关对信访人的合理诉求在一定时限内给予明确答复。立法确立信访终结制度，避免信访没完没了、无限循环、信访权遭遇滥用等现象。信访程序终结的，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级信访工作机构不再受理。

信访立法应明确信访工作参政议政和权利救济的核心功能。通过强化信访工作参政议政功能，进一步保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。公民不仅能对国家机关的具体工作提出建议、意见，还可以对具有普遍约束力的立法行为、行政决策等抽象行政行为进行监督，对红头文件的合法性合理性进行监督，以促进国家机关依法行政，促进政府科学决策。

信访立法应厘清信访职责，为信访减负。该走正常法律渠道的不再纳入信访受理范围，改变“信访不信法”的陈旧观念。遵循“行政程序优先、法定渠道为主、信访渠道补充”的理念，进一步厘清立法机关、行政机关、司法机关这三类机关信访工作的不同职责，明确凡应当通过行政程序处理的事项和应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不纳入行政信访受理范围；对具体案件判决、裁定结果不服等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理范围。

需要强调的是，信访立法应严禁截访行为，严禁任何部门到来访接待场所和公共场所拦截正常上访群众。同时，对截访者视情节轻重予以行政问责乃至追究法律责任。

期待广东版的信访条例为国家层面的信访立法积累经验，真正打造成为法治信访的范本。更期望国家法律层面的信访立法进一步提速，早日出台统一权威的信访法。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）