中国的民主政治发展应有顶层设计

合法性VS.有效性：如何走出政绩合法性困局？

合法性与有效性的关系，是一个值得关注的理论和现实问题。所谓“合法性”，是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。所谓“有效性”，是指政治体系在大多数民众及集团中满足其基本需求的能力。合法性一般可以从多种途径获得，包括意识形态、个人(魅力领袖)、政治结构与体制、传统等；而有效性主要依靠的是政府绩效或者政绩。目前有些人把合法性理解为政权的合法地位，因而拒斥合法性这一概念在中国的使用，认为中国不存在政治合法性的问题，这实际上是一种误解。

另一种更为深刻的误解，是把有效性视为合法性，或者认为有效性必然带来合法性。人们在合法性的问题上往往存在一个认识误区，即认为只要政府能够促进经济增长并改善民生，满足人民的生活需要，就能够维护自身的合法性。这实际上是把合法性与有效性混为一谈，而有效性并不具有合法性所蕴含的道义和信念力量。政治学家李普塞特曾对政治体系的有效性与合法性加以区分并进行了相关分析，结果表明合法性与有效性之间是一种非线性的关系：除了合法性与有效性同时存在和同时缺失的情况外，还发现一个国家有效性高但合法性低或有效性低但合法性高的情况，这说明有效性并不一定带来合法性，而合法性也不必然需要有效性。中国改革开放前后的社会政治生态就生动展示了合法性与有效性这一非线性关系。当然，政治体系的有效性与合法性之间也有一种正相关性，正像有学者所说的，如果政治体系能长期满足成员的需要和利益，也可赢得统治的合法性；同时，即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得昏庸无能，亦会慢慢蚀耗其统治的合法性。只是，合法性的来源包括意识形态、传统、法理、结构和个人品质诸方面，其中非物质因素发挥着关键性作用。

现阶段，我国的民主政治发展、政治体制改革和党的建设，在根本上是一致的，它们所面对的也是同一个问题——如何维护和保持政治的合法性。有关研究表明，在不少发展中国家特别是威权体制下，合法性通常与政绩纠缠在一起，也就是说合法性维系在执政者的政绩特别是经济绩效上面，只有高经济增长率才能换得民众对政治统治的支持和认可。由此必然的结果是：政绩的不足特别是经济危机就必然导致合法性危机。问题恰恰在于，经济总会有起有落，任何一个政权都不可能持久地保证经济的持续增长，更不用说是永远了，因为经济发展有自己的规律和周期，它通常是不以执政者的意志为转移的。所以，把合法性与政绩挂钩就必然要产生政治上的危险，一旦经济上出现大的滑坡和危机，无论是否执政者有责任，都会导致合法性的丧失，最后引起政治统治的崩溃，由此形成了亨廷顿所说的“政绩合法性困局”。政绩与合法性的联姻犹如一把“悬顶之剑”。[1]

令人担忧的是，这把“悬顶之剑”已经悄然出现在中国社会之上。改革开放后，伴随着现代化的推进以及文化的世俗化和国家的法制化，意识形态和领袖个人魅力因素的作用受到不可避免的削弱，合法性开始越来越多地依靠政绩特别是经济增长，“给人民以实惠”成了保持稳定和秩序不可缺少的杠杆，甚至是基本的杠杆，经济增长已成为当前维持合法性的一个关键途径。于是中国目前也逐渐陷入到了“政绩合法性困局”之中。如果经济上出现了偏差和滑坡，就会直接威胁到基本的政治秩序。

既然来自政绩的合法性可谓是一把“悬顶之剑”，那么出路只能是靠制度创新来汲取和维持合法性。政绩与制度相比，政绩是暂时的、不稳定的；而制度是长久的、稳定的。制度比政绩更可靠。目前世界各国能够比较成功地、长久地解决合法性危机的办法，就是依靠一种巧妙的“民主政治”的制度安排。这种制度安排一方面把领导人的选择权赋予民众，从而解决政治支持和认同问题；另一方面，更为关键的是把统治秩序与具体的统治者分开，合法性由统治秩序(制度)提供，而政绩则与具体的统治者相关联，从而使合法性与政绩脱钩。政绩不好，人们只会对具体的统治者产生怀疑，重新选择领导人，而不殃及基本的统治秩序。这样体制永固，国家也就能够长治久安。人们通常把这种制度安排的有效性归功于以多党竞争为表象的民主制度，即认为政党的轮流执政可以让人们所不满的掌权者下台，从而平息民怨，转移视线。但实际上问题的关键不是多党竞争，而在于通过领导人的选举和更迭把统治秩序与具体的统治者分开。多党制只能说是这种制度安排的一种途径(尽管从经验上看是一种比较普遍的途径)，而在多党制之外理论上还应有其他途径。

当前需要探讨的是，在保障共产党执政地位的前提下，中国可以采取的民主制度的具体形式和途径是什么。这是一个顶层设计的问题，需要在理论上予以回答。

民主之殇：当下中国凌乱的民主政治主张

遗憾的是，在当前的中国，不仅对于民主是好是坏争论不休，而且对于什么是民主以及中国需要什么民主在学界内外也是众说纷纭，凌乱不堪。民主理论在中国陷入了前所未有的混乱，不但起不到指导实践的作用，反而产生了诸多误导；民主实践更是无所适从，五花八门，收效甚微，陷入了巨大的困境。

目前，学界内外关于中国民主政治发展的理论主张和流派众多，各执一词，缺乏共识。概括起来，至少有自治民主(重点是推进村民自治和基层自治)、宪政民主(重点是加强人民代表大会的权力)、党内民主(重点是以党内民主为突破口带动国家民主)、经济民主(重点是实现劳动者参与生产决策并分享经济成果)、法治民主(重点是先推行法治再实行民主)、行政民主(重点是通过行政民主化推进政治民主化)、社团民主(重点是发展公民社会作为民主的基础)、协商民主(重点是发展中国的政治协商制度)、网络民主(重点是通过互联网的政治参与来推动民主政治)、纵向民主(重点是国家自上而下的领导与民众自下而上的参与相统一)、预算民主(重点是实现政府预算公开透明)等不同的主张。上述各种主张涉及中国民主政治发展的逻辑起点、战略路径和实质内涵等不同层面的内容，它们之间不是完全排斥的，但其实质内容和路径选择显然各不相同，有的更倾向于直接民主，有的更倾向于代议民主；有的更侧重民主的主体，有的更侧重民主的方式；有的涉及民主化的社会条件，有的涉及民主化的政治后果；有的关系到民主政治的基本制度，有的则是民主制度的补充完善。

尽管上述不少主张都有一定的建设性和可取之处，例如“宪政民主”突出强调对于政治权力的制约问题并赋予宪法以应有的权威，“自治民主”夯实了整个国家民主大厦的基础并有助于公民的民主意识和素养的培育，“社团民主”注重填补国家与公民之间的社会中介组织的空白，从而为稳定的民主制度创造了条件，“协商民主”在一定程度上可以补充代议民主制度中公民参与和决策共识的不足，等等。[2]但是，如果对其内在的逻辑关系和是非曲直缺乏分析和评价，没有系统的理论整合，各种观点互不妥协，各抒己见，莫衷一是，中国的民主往哪里走就成了一个大问题。