加快制定社会救助法必要且紧迫

编者按

社会救助法已列入全国人大常委会今年的立法计划,有望12月进行初审。全国人大常委会法制工作委员会社会法室近日在京召开座谈会,专门听取专家、学者对这一立法的意见和建议。就专家、学者发言内容,本报从今日起特刊发系列报道。

今年4月,全国人大常委会公布2013年立法工作计划,社会救助法赫然在列。

实际上,自2005年国务院正式启动社会救助法草案起草工作后,该法已多次列入全国人大常委会立法计划,但法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过。

如今,社会救助法再次被提上立法日程。近日,全国人大常委会法制工作委员会社会法室召开社会救助法立法座谈会,多位专家、学者齐聚一堂,对这一立法畅谈自己的意见和建议。大家一致认为,加快社会救助法的立法进程,必要且紧迫。

中介机构进入低保工作领域

在安徽省凤台县,村民申请低保后,村委会要对其情况进行调查、评议、出证明,再报到乡民政办去审批。乡民政办不仅要核实文字材料,还要登门进行实地调查。可是乡民政办人手有限,怎样做到百分之百入户调查呢?凤台县民政局的解决办法是,利用自己的工作经费和财政补助金,聘请第三方中介机构,专门为民政局负责入户调查。

这一低保审核机制并不是凤台县首创。“实际上,随着低保工作的快速发展,不但低保制度的救助范围在扩展,很多地方还由原来的政府直接进行救助发展到政府成立专门救助机构进行救助,甚至还有中介机构参与。”中国人民大学教务处处长、社会学系教授洪大用说,“比如上海对低保对象经济状况的审核都由专门机构进行,审核内容也扩展到了媒体和社会关注的救助对象覆盖面、生活质量、动态调整等问题。”

对这些变化,洪大用心情复杂。他表示,低保工作本身在实践中已经超出了当初条例所规定的内涵,工作业务不断拓展,有些实际上已经是法外行为。这也正是他为什么呼吁社会救助法尽快出台的原因之一。

“加快社会救助法的立法进程,很有必要。”洪大用说出的是大多数专家、学者的心声。之所以有此论断,他解释,最主要原因就是很多现实且需要迫切解决的问题存在。

其他社会专项救助异常薄弱

作为社会保障的核心内容之一,社会救助涵盖范围广泛,包括城乡居民最低生活保障、自然灾害救助、医疗救助、教育救助等多方面内容。

而在中国社会科学院法学研究所助理研究员栗燕杰看来,如今,我国低保制度功能“超载”、异常发达,而其他专项救助却极为薄弱。

“这是一个很需要引起关注的问题。”栗燕杰说,低保制度超载,这一制度相对来讲较为完善,但在功能上,它发挥了很多不应由其承载的功能。比如将教育救助、住房救助、医疗救助等社会救助项目捆绑在低保之上,如此种种,导致低保承载功能过多,出现“不能承受之重”,而在实施中扭曲变形。与之相对应,是其他专项救助过于薄弱。如教育救助和医疗救助等法律色彩过于单薄,尚未形成完整的制度体系,尚未达到“有法可依”,未能发挥应有的功能。

同时,栗燕杰指出,包括低保在内的各项社会救助制度实施时还存在着两个问题:一是法律手段比较少,未能起到有效的审核作用；二是很多法律之外的手段需要推敲,一些地方的探讨创新存在着合法性问题,有侵犯公民隐私权之嫌。

“目前,社会救助既存在相互之间的重叠,也存在一些部分的空白。这两种现象的同时存在,导致一些救助对象享受到过好的待遇,也导致社会救助没有实现应保尽保。”栗燕杰说,这与制度缺乏顶层设计及制度之间缺乏统筹存在着密切关联。

栗燕杰指出,社会救助立法之所以紧迫,正是由于现有制度存在诸多问题。

制裁骗保缺乏完善法律依据

低保制度一直被称为社会的良心与责任,但关系保、人情保、赖保、骗保等现象却屡屡见诸报端,严重损害广大低收入群体的利益。

据报道,海南省屯昌县近日取消1541名不符合条件的城乡低保对象；定安县在审计以及走访过程中,发现该县不少低保户存在购买车辆、拥有固定工作以及收入超过低保标准等情况。自2012年4月至2013年6月审计以来,定安县城市低保共核退412户959人,农村低保共核退591户854人。

“除骗保现象外,长期‘躺着吃低保’及低保资格认定、标准的争议等,都是低保制度在快速推广过程中出现的不好解决的问题。”洪大用说,目前,这些争议往往通过行政手段解决,并没有完善的法律可依。

据了解,在很多骗保、赖保家庭中,有人办理工商执照开展个体经营,经济状况明显提升；有子女毕业已参加工作拥有稳定收入；还有人找到新工作,生活得到很大改善,仍想赖住低保待遇。

栗燕杰认为,这与低保救助实施时,比较重视事前审核,对事后监管有所轻视不无关系。低保制度事前审核是比较发达的,事后动态监管新近才提上议事日程,导致低保对象往往有进无出。

另一方面,洪大用也指出,现行《城市居民最低生活保障条例》规定低保主要由地方人民政府负责,资金也主要来源于地方人民政府,但实际推广中,低保很大一部分资金出自中央财政,这就涉及到如何看待国家在社会救助上的责任问题,需要社会救助法尽快加以明确。

“中国发展到今天,可以说,物质基础对保障公民的生存权是完全充分了。但我们的正式立法中,却并没有从社会救助的角度对公民生存权予以保障,这是法律体系中应有的重要组成部分。”洪大用强调,加快推进社会救助法立法很有必要。