国企改革必须顶层设计与底层设计并举

当前和未来一定时期，打造具有全球一流竞争力的大企业大集团是国有企业尤其是中央企业改革发展的目标，必须在这个目标的基础上设计改革的路线图和时间表，坚持顶层设计和底层设计并举。

一、顶层设计：完善体制，解放生产力

顶层设计的核心是处理好政府和企业的关系，具体包括两条主线和三大内容。

第一条主线是行业的科学管制与开放和国有产权的有效流转，突出表现为国有经济布局和产业结构调整，目标是国有企业资源的有效分布。没有行业的科学管制就没有产业的有序开放，就只能依靠国有控股来保证产业安全，也就没有国有产权的有效流转，企业在发展过程中所必须经历的市场化、证券化、社会化、国际化就会变成空话，公有制的多种实现形式就很难实现；与此同时，没有产业的有序开放，产业链的垄断地位就很难打破，企业创新体系就没有市场基础，企业过多考虑的是产业扶持政策，基于产业创新上的制度创新和体制创新就很难形成，尤其是技术专利产业化和激励约束制度等问题。当然，科学的产业安全管制模型未有效建立起来时，私有化的垄断比国有的垄断更加伤害国民经济。这一点得到了各国行业发展规律的证明。

第二条主线是建立现代产权制度下的现代企业制度。一是建立基于科学决策的制衡机制，主要是提高公司治理水平；二是建立基于企业价值创造的传导机制和激励约束机制，主要是提高企业活力，核心是依托于资产的证券化、社会化和市场化提高国有企业的运营效率。为了达到党的十八大提出的2020年“两个翻一番”的战略目标，按照过去10年发展轨迹和世界一流企业的发展规律保守测算，国务院国资委监管的中央企业未来10年年收入增长率不低于20%，年总资产年增长率、净资产年增长率、利润总额增长率不低于16%。以此估算，以2011年为基数，2020年央企营业收入和资产总额不会低于100万亿元。按照66%的资产负债比率来算，净资产将不低于33万亿元；利润总额不会低于2011年的5倍，不低于5万亿元。为了达到以上目标，国企改革必须解决以下几个现实问题：一是营业收入构成如何，国内与国际营业收入的比例如何分布，这考量着国企国际化的路径和发展方式；二是高科技产品和第三产业的收入构成如何，这考量着科技创新体系的有效程度；三是在国民人均收入翻一番的基础上国有企业的利润如何保证，这考量着企业运营效率；四是直接投资的资金来源问题。2020年净资产总额将不低于33万亿元，还有至少23万亿元的缺口如何保证。国企发展至今，不可能再依靠财政直接投资来推动企业的发展，依靠国有资本经营预算也不可能满足多数产业集团发展的实际，所以，伴随收购兼并和依靠金融市场融资成为历史必然，国有股权的稀释与国家安全的保证就是现实冲突。这考量着资本市场的有效性能否支持国有企业的有序发展，考量着产业的管制与开放能否支撑产业竞争力的提升和国民福利的提高。五是国有企业的资源如何集聚和集中，产业如何分布，这考量着产业结构调整、产业科学管制与开放和产业竞争力的关系如何有效解决。未来10年这些问题都要通过改革来解决。

三大内容：一是明确国有经济在国民经济中的地位，在此基础上探讨产业转型升级路径，突出资源整合。国有经济在国民经济中的重要性不要简单以国有经济占国民经济的比例来衡量，应该以产业重要性来评价，通过产业制度和产业政策来监管，当然国家利益的保证在国有股权稀释的情况下可以通过“金股”、董事会“一票否决制”等多种方式来保证，下一步应该探索在企业国际化道路上保证国家利益的多种手段和方式。二是明确国有企业在国民经济中的定位，在此基础上研究不同功能定位的国有企业发展路径，突出资源优化。不同阶段国企的功能不同，如何有效调整是一个前瞻性和操作性问题。遵循行业发展规律来发展国企是打造行业旗舰的基础。三是围绕国有企业产权制度改革所涉及的一系列制度安排，突出资源效率。这对企业公司治理、战略管理、管控模式、全面预算管理、业绩考核与分配、供应链管理和风险管理至关重要。遵循市场发展规律是企业发展永恒的逻辑。

二、底层设计：适应市场机制，提高运转效率

底层设计的核心是市场化机制建设，即建立一整套价值传导机制，提高资源的运转效率。不同功能定位的国企需要不同的体制机制来保障。由于国企改革不彻底，在很多方面并没有反映市场特征，导致管理手段和方式扭曲。应在以下几个方面深化改革：

一是重新思考国企改革发展的逻辑。由于国企改革不彻底，过度强调产业安全的控制能力而忽视了企业价值创造能力，导致多数国企过度强调规模的扩张，忽视了竞争力的提升，这是当前国企的通病，也是政企不分和政资不分的必然结果。

二是努力深化现代企业制度建设。现代企业制度的核心是建立一整套制衡机制，达到科学决策，进而提高企业竞争力，持续创造企业价值。我国国企的董事会是全世界最复杂的治理结构，涉及国有出资人代表、董事长、党委书记、企业法人、监事会、管理层、职工董事、职工监事、工会等多个利益代言人，能否建立一套利益制衡机制，共同创造企业价值，是我国国企治理结构的重要难题。如果做不到这一点，会导致目标混乱、管理扭曲、官僚主义严重，大大增加企业的管理成本，严重伤害企业价值创造能力，严重扭曲国企的市场化改革方向。

三是有序推进人才的市场化改革。突出体现在国有企业领导人的考核与任免制度和人力资源市场化改革等方面。应该像世界一流企业一样，根据企业的不同发展阶段面临的现实问题来选择CEO，彻底改变只要国企领导人没有政治问题、违法和年龄原因就不更替的干部任免方式。企业领导人的市场化改革不到位，引进一流的人才和机制提高全球竞争力就是空话。

四是不断完善业绩考核和分配制度市场化改革。国企领导人的政治诉求严重，内部不同类员工的成长通道不完善，市场化考核的指标和价值创造竞争力的培育指标严重不足，过度强调规模控制类指标和行政类指标；战略控制、预算管理、业绩考核与分配制度没有完全反映企业所处的行业特征和阶段性特征；由于税收制度和社会福利制度不完善，我们不能严格按照基于企业价值创造的市场化分配制度来推进三项制度的改革。过度关注贫富差距，忽视了效率的提高，这些是当前业绩考核和分配制度所要面对的主要问题。国有企业毕竟是企业，应该建立在提高效率的基础上，企业的收入分配制度与政府收入分配制度不要混为一谈。基尼系数偏高和收入分配政策调整是国家职能，主要应通过税收和社会保障来调节。而企业要解决的是效率和竞争力问题。国企的业绩考核分配制度，一定要建立在市场化改革的轨道上。简单的限高和提低手段，不是国企业绩分配考核制度的改革方向，而应该是国家收入分配政策调控的手段。优秀的企业只有通过与同行业的优秀企业对标，进行战略管理、预算管理、业绩考核和收入分配等一系列制度的市场化改革，才能提高资源的运转效率。当然市场化的收入分配制度应该建立在人力资源市场化和有效的个人所得税制度改革的基础上。