建构分税制的支出责任与事权相匹配原则

当前，地方债务风险严重，其根源在于各级政府没有严格实施支出责任与事权相匹配原则。我们必须将分税制原则确立为支出责任与事权相匹配原则，也就是财政意义上的事权与事责相匹配原则，才能根本化解地方债务风险。1994年分税制最初所确立的是“事权与财权相统一原则”，在实现地区共同富裕的目标下，2007年十六大报告中将分税制原则改为“财力与事权相匹配原则”。2012年的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》将其改为“财力保障与支出责任相匹配原则”，也就是说，第三个分税制原则可能是财力与支出责任相匹配原则。然而，这三个原则都违背最基本的权力与责任相匹配原则，是导致地方债务风险的根本原因。财权与事权相统一原则要求财政上的权力与决定事务上的权力相统一。用通俗的话说就是，财权与事权相统一原则是“谁请客，谁有收钱的权力”，收钱者和请客者是同一个主体，请客者打着要请客的招牌收钱，但收钱后不一定买单。“财权与事权相匹配”原则与“财力与事权相匹配”原则虽只有一字之差，但实质区别较大。财权是指筹集和支配收入的财政权力，主要包括征税权、收费权及发债权。而财力则是指各级政府拥有的货币形式的财政资源。各级政府的财力由自身财权所得到的财力和上级政府的转移支付所得到的财力组成。也就是说，有财力不一定有财权。上级政府的财力小于其财权，而下级政府的财力大于其财权。由于我国各个地方发展不平衡，财权不能保证有财力，将会导致西部地区的事权较小，我们通过转移支付方式平衡地区之间的差异，从而使各级政府的财力与事权相匹配。然而，财力与事权相匹配也不足以解决地方债务风险问题。因为财力实质上是权力，事权也是权力，有事权也有财力但不承担支付责任并不违反该原则。事实上，我国这样的事情比比皆是，高层级政府有很大事权，也配有很大财力，但是它们不承担支付责任，而是将事责或支付责任转移给下级政府。我们以财力与事权相匹配原则并不能将它们怎么样，因为该原则并没有要求它们一定要承担支付责任。财力与事权相匹配原则只是为拥有事权的地方政府争取了财力，至于它们是不是一定要承担支付责任并没有说，所以财力与事权相匹配原则不足以化解地方债务风险。财力与事权相匹配原则是“谁请客，谁必须有钱”，有钱者不一定买单。财权与事权相匹配原则和财力与事权相匹配原则都忽视了各级政府的支出责任。可能很多财税法专家和实际工作者看到了这个问题，所以预算法修正案将分税制原则确立为财力与支出责任相匹配原则。财力与支出责任相匹配原则要求承担支出责任的政府必须有相应的财力，简单说就是买单者要有钱，这是一个常识，自然是有道理的，但它不涉及各级政府的财权和事权，回避权力分配问题。

我们之所以强调分税制要坚持匹配原则或者相统一原则，实质上就是要求各级政府的权力与责任相匹配或者相统一。我们认为，支出责任与事权相匹配原则（或者说事权与事责相匹配原则）应该作为完善分税制的适当原则。用俗话说，该原则就是“谁请客，谁买单”。我们之所以长期没有找到适当的分税制原则，是因为我们严重混淆了财权与财责和事权与事责概念。

财权是各级政府依法所享有的负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括收税权、收费权和发债权。在现代民主国家，各级政府之所以有财权是因为各级政府要为公民提供公共服务，即财政责任（简称财责）。财权与财责必须相统一，即“取之于民用之于民”，否则财权就沦为政府官员贪污腐化的权力，与抢劫无异。财责要求各级政府应该出钱提供公共服务。对于一个主体来说财责概念不用再细分。例如，一个人要建房，钱自然由他来出。一个人到饭店吃饭，自然由自己买单。然而在有多主体时，财责可能会由多主体承担。例如，一个人请客，另一个人买单。上级政府请客，下级政府买单。当我们去饭店吃饭时要知道两个事情：谁请客？谁买单？此时我们有必要严格区分决定提供公共服务的主体和出钱的主体。我们将政府决定提供公共服务称为事权，将承担支出责任称为事责。

1994年的分税制要求在划分事权和支出范围的基础上，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。所谓划分事权和支出范围就是划分各级政府提供公共服务的范围（事权），相应地也应该承担支出责任（事责）。每级政府具有决定本级政府提供公共服务的事权，同时也应该承担其相应的支出责任。这是从应然上讲的（这可能是财税界常常将事权和支出责任混为一谈的原因）。然而，由于政府有多级，在实然层面上事权与事责常常是分离的，也就是事权与支出责任是分离的，这是各国普遍的现象，只不过中国尤为突出而已。在我国现行行政体制中, 下级党政官员的任命主要是由上级决定的。上级政府常常拥有事权, 而将支出责任下移, 即上级决定下级该做什么, 下级负责执行和出钱，尽管下级并不情愿，但也没有办法。另一方面，中国政府层级是五级，更加剧了事权与事责边界的含混不清。所以，在实然层面上，我国财政体制中事权与支出责任严重不匹配。

事权相当于请客，事责相当于买单。每级政府都希望拥有事权，也就是政绩，但不愿意承担支出责任。常识告诉我们，请客一定要买单，不是张三买就是李四买，不是现在买单就是未来买单。正像请客一样，事权一定要、也一定会与事责相对应，只不过其主体可以不同，时间可以延后。事权与事责相匹配原则是要求事权与事责要归于同一个主体和在时间上要基本一致。然而事实上，事权与事责常常归于不同主体，事权与事责在时间上也不一致。上级政府可以将事责下移，然而下级政府就将事责后移。上级要求下级做事付款，但又不给钱。基层政府只能像孙悟空一样变戏法变钱，创立各种名目的收费项目，例如“肚皮财政”（超生罚款）、“车皮财政”（车辆超载罚款）等等各种或合法或违法的创收渠道。不够部分或者拖欠或者东挪西借、甚至借高利贷。如果贷款能够及时还也就罢了，事实情况是，债务一届一届往后推，所以地方债务是越积越多。这就是地方债务风险产生的逻辑。

解决地方债务风险的根本出路在于确立支出责任与事权相匹配原则（即事责与事权相匹配原则），每级政府做事必须自己付钱，没有钱就不要做事，这样就会促进地方政府理性做事和花钱，即使负债也会考虑偿还能力。也许有人会问，贫困地区没有钱是不是就意味着不用做事了？由于不同地区经济发展不平衡，贫困地区与富裕地区可能拥有同样的财权，但财力差别较大。这时候贫困地区就不应该与富裕地区做同样的事情。但是这并不是说贫困地区就不要提供基本公共服务。地方政府的财力由自身财权所得到的财力和上级转移支付所得到的财力组成。因为基本公共服务是由中央政府提供，是中央政府的事权，所以应由中央政府买单。我们必须注意的是，买单者并不一定要事必躬亲。中央政府在基本公共服务上请客和买单，钱由中央政府来出，但中央政府可以通过转移支付将钱转给地方政府，让地方政府来具体付款，此时请客者是中央政府，买单者也是中央政府，支出责任与事权相匹配。各级地方政府也应该严格遵守支出责任与事权相匹配原则。共同富裕不是同等富裕，而是有差别的富裕。追求的是基本公共服务均等化，而不是公共服务均等化。当前财政部正在大力推进的“营改增”财税改革必将使得中央财政更加集权，很多专家认为这样可能导致地方债务风险进一步恶化。从国际经验来看，不管是集权制国家还是联邦制国家，中央财政占全部财政收入的60%以上，这些发达国家并没有地方债务风险。2011年我国中央财政收入比重仅为44.6%，不仅明显低于其他国家水平，更与我国推进基本公共服务均等化的要求不相适应。中央财政集权解决基本公共服务均等化问题的前提是中央政府必须做相应的事情和承担相应的支出责任。地方债务风险的根源不在于中央财政集权，而在于支出责任与事权不相匹配。

综上所述，进一步加强中央财政集权，清晰划分各级政府事权，增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权，坚持支出责任与事权相匹配原则，规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。

（柯华庆：中国政法大学法学院教授，博导）