河南：新一轮土地改革孕育巨大红利

11月15日，十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》下发，明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”。这些表述意味着新一轮土地改革的大幕已经开启。在不久的将来，巨大的政策红利将会释放，农村土地作为一种生产要素将进入市场流转，农民有望成为土地的真正主人。《决定》中对于土地改革的表述应该如何理解，这些改革应该怎样落实？记者采访了中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英。

改革延续原有路径，推动农村经济市场化

记者：《决定》中提出，建立城乡统一的建设用地市场。其实，十七届三中全会就曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，这次重提并去掉“逐步”二字，有何意义？

党国英：我国现行的土地制度，具有二元分割、政府垄断、非市场化配置等特点。由于我国土地所有权和产权制度的二元分离，使得土地市场也是分离的。农地市场只限于农地农用的市场，农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成城市建设用地。我们这些年在完善资本市场、劳动市场上取得了较大成绩，最麻烦的就是土地市场问题——在征地中农民不能拿地直接入市，城乡土地市场基本处于分割状态。资本、劳动、土地三大要素市场不统一，市场在资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。

五年前的十七届三中全会，提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但是五年过去了，却一直没有具体的推进措施。十八届三中全会《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，去掉了“逐步”二字，表明在农村改革方面，中央依然坚持十七届三中全会提出的改革意见，未来还是要延续已经定下的路径，就是要进一步推动农村经济的市场化。市场化的关键是促进土地要素的自由流动，这有助于破解三大要素市场不统一的难题，是十八届三中全会的一个亮点。

农村建设用地可入市，但受规划和用途管制限制

记者：《决定》中提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对此，您如何理解？

党国英：农村土地除了耕地、林地等农用地以外，有大量集体建设用地。从全国范围内来看，农村集体建设用地大约有18万平方公里，相当于城市建成区的3倍以上。建设用地并不少，但是浪费很严重。允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，是市场化的必然趋势，可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，其重大意义不可估量。

《决定》中提出，建立城乡统一的建设用地市场，明确的范围是农村集体经营性建设用地，实际上是把宅基地剔除在外。这可能是从稳妥性考虑，不想步子迈得太大。另外，《决定》中也限定了“在符合规划和用途管制前提下”，表明不是将所有的农村建设用地推向市场，而是只有符合土地利用总体规划、乡村建设规划的土地，在用途管制前提下，才能入市交易。

允许农村集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以不经过政府征地，直接入市流转。但是，有些土地农民自己不愿意搞开发，还有一些特殊建设项目，农民不愿意出让土地；在后一种情况下，还是难免要通过政府征地解决问题。但是，这种情况下的征地不能沿用老办法，需要建立新的征地办法。

总体看，我国现行的征地制度，由于给予农民集体和农户的补偿非常低，而国家征收来的土地却以较高的价格出让给土地使用者，导致地方政府滥用征地权，以增加地方财政收入。近几年，情况有了变化，不少地方的实际征地价格已经提高不少，甚至高于世界水平。《决定》中提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这是对征地范围、征地补偿提出的新要求，具有积极意义。今后我们要更多地使用“交易”的概念，少使用“征收”概念；相应地，在交易时，要更多地使用“价格”概念，少使用“补偿”概念。