陕西：财税体制改革是新一轮改革的重中之重

十八届三中全会对我国的改革进程进行了全景式设计，对于深化改革的重点之一——财税体制改革，全会也作了多方位的部署，指明了其改革的重要性和大方向。全会《决定》明确指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。关于科学的财税体制，《决定》明确了24字方针：完善税法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。那么，如何使现代国家治理体系和治理能力相对接？如何使财税体制改革体现管理创新、制度创新和能力创新呢？

一、改革预算管理制度。预算管理制度是处理中央和地方以及地方政府之间的财政关系的基本制度，其核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权与分权的关系问题，改革预算管理制度应包括以下3个方面：

首先是改进预算控制方法。目前，我国的预算层面包括收入、支出和收支平衡，重点是收支平衡。在这样的预算管理体制下，每年的财政收入就必须确保财政支出（预算支出）的安排，否则就会带来赤字财政。这样，当经济比较活跃、税源比较广时，财政会相对宽裕；当经济比较萧条、税源比较窄时，财政会相对艰难。为此，《决定》明确指出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这一重大转变标志着，今后，税收将不再是各级政府预算确定的任务，而是预期目标，税收收入依法征收，应收尽收，避免了收过头税或藏税于民的现象。

其次是建立跨年度预算平衡机制。预算要有连续性，为确保财政的可持续性，就需要建立跨年度的预算平衡机制。就目前来说，应结合配套改革深化各级预算改革。具体而言，就是在全口径预算前提下，从中央级开始积极尝试编制中期滚动预算（可以为3-5年），把单一的国库集中收付制转变为“横向到边、纵向到底”的格局，优化预算体系所代表的全社会公共资源配置科学决策。加快地方阳光融资公债、市政公债制度建设，逐步置换和替代规范性不足、风险防范成本高的地方融资平台等隐性负债。同时，地方的国有资产管理体系也应结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。这样既兼顾了跨年度超预算赤字的弥补问题，又通过中期财政规划管理，保证了财政政策的前瞻性和连续性。

最后是完善一般性转移支付增长机制。由于国民收入与支出二者在政府间划分遵循不同的原则，加之各地间的经济发展差异和税源的丰、欠及供给品成本的不同，中央和地方本级预算不可能各自收支平衡，客观上需要以“中央地方的纵向不平衡”通过自上而下的转移支付制度，以调节和缓和“地区间的横向不平衡”。在这一过程中，一是要控制专项转移支付的比重，加大一般性转移支付规模；二是转移支付的重点是欠发达地区，老、少、边、穷地区；三是积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度；四是逐步压缩“税收返还”政策。

二、深化税制改革。《决定》提出的税制改革总思路是：完善税法，改革税制，稳定税负。就是要在大力加强税收制度建设、不进行大规模的结构性减税、不增加税收负担的基础上，改革现有税制，提高直接税比重，打造公平、公正的税收环境。主要内容包括：1.大力推进增值税改革。结合“营改增”，将不动产的进项税额纳入增值税抵扣链条，同时规范增值税税率，并将中央增收部分作为增加对地方一般性转移支付的来源。2.改革消费税，将高耗能、高污染及奢侈品纳入征税范围。3.完善个人所得税征管，逐步建立综合与分类相结合的征管制度。4.加快资源税改革，重点是改从量征收为从价征收。5.加快房地产税改革，以规范房地产市场的发展。6.开征新税种，如环境保护税、证券交易税、遗产赠与税等。7.加快税收立法。目前，我国税收领域立法滞后矛盾突出，应不断将可以看准的、相对稳定成熟的规则变成立法。

三、建立事权与支出责任相适应的制度。应当按照中央与地方的事权，确定其支出范围。如果公共服务的受益对象是地方居民，即区域内的事务，应由地方政府负责支出；受益对象是全国居民的全国性事务，应由中央财政支出解决。就目前我国的具体情况来说，应调整、理顺中央、省、市县三级事权与支出责任，地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中中央政府。

近期和未来在深化改革中，健全和完善我国分税制财政体制的总思路是：在明确政府职能转变、合理定位的前提下，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，建立与市场经济体制的事权与财权相适应、财力与支出责任相匹配的财政体制。（作者系省行政学院教授）