卢中原：未来我国经济体制改革的重点和方向 – 学习贯彻十八届三中全会精神（4）

三、政府职能转变要落实到制度上

这一部分比较好的，我个人认为有突破性的亮点，有这样几个，三个。

（一）企业自主决策，减少政府审批

一个就是关于企业作为投资主体，这里讲了一个“除了”之外一律放给企业自主决策，政府不再审批。那么这个“除了”什么呢？关系国家安全、生态安全，国家安全一般指国防军事安全、生态安全涉及全国的重大生产力布局，还有战略性资源开发，重大社会公共利益，这样一些项目之外一律放开，政府不再审批了。这个我觉得又跟前面的负面清单有点像，真正体现企业自主决策，那么政府就不管了吗？如果不管，确实也不对，比如说我们统统放给企业，污染怎么办？高能耗怎么办？质量标准怎么办？技术标准怎么办？卫生检验怎么办？安全生产怎么办？这都涉及社会公共利益的。不仅仅是企业个体的事情，政府在这方面要加强监管。这个改革的指导思想就是尽量减少事前审批，加大事中事后的监管，这可不一样，不是个事中事后事前的区别，而是政府监管对象性质的变化，过去审批什么玩意？成本、利润、规模经济。现在这些都不审批了，一律放给市场。审批什么？事中监管，事后监督，能耗，排放，技术，质量，安全，随时要去监管。违反了这些，限期整改，不限期整改，好，还没达标，退出，清出市场，你别再这做了。

我们过去政府长期在这方面是忽略的，没有严格的职能，所以我们又回到我们的雾霾上来，这不是政府该干的事吗？他不干，他更多的是鼓励企业上产能，优惠地价，优惠财税，优惠信贷，产能过剩了以后，限批，这就是我们传统的办法。所以我们说改革尽量的不要政府来批准这个那个的，政府就不要有作为了吗？过去远远没有做到的就是，对于涉及社会公共利益的这些市场准入标准的制定和严格的实施，政府失职在这，过分的过渡的行政的是在审批上。

那么接下来就说了，要完善发展成果的考核评价体系，加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方的资产负债表，编制全国房产信用等基础数据统一平台，这就对干部和政府行为的端正进一步提出了制度上的规范。

接着还有一个就是顺理成章的，最大限度减少中央政府对微观事物的管理，我们现在中央政府把农业小水利两到三万块钱的投资都要国家发改委审批，农村公共厕所的改造都是中央的实权，这就是政府越位太多了。最大限度的减少中央政府对微观事物的干预，说这一段要不举具体的例子，大家也不知道这到底指的是什么？我个人以为可能减了不少了，没想到，说老实话，为什么大家批评这些年我们政府配制资源权力有所回潮，改革有所倒退。09年我们应对全球金融危机，可能带来这样一种负面的效果。为了引对全球金融危机，赶紧扩内需，促投资，本来是有投资的调整结构的效果在的，但是一下子把审批权集中了。

比如说农村小水利，农村小水利本身是改善生态的，支持农业改善生产条件的。但是是不是就一定要变成中央审批的权力，两三万块钱，完全没有必要，所以我们说你要细想起来这些事情确实是有回潮的，否定是否定不了的，因此我们要往前改革，要敢于承认自己有不足，否则你要去改什么啊？一切都正确还往前改什么？因此我们说，我们考虑这样一些，它出台一些新的东西，也是想必须有一种勇气承认我们有一些做错了，你才能往前推改革，这是政府职能转变这部分。我觉得很大的亮点，减少事前的审批，加强事中事后的监管，同时建立新的考核评价体系，这样才能使政府的着眼点正确的转移，这是我们讲的政府职能转变。

这里我想强调一点，对政府而言我们要树立一个叫做法不许可即为禁止的理念，政府依法行政，党依法治国。刚才前面讲的对老百姓，对市场主体而言叫做法不禁止即为自由，对于政府对于公共权力而言，依法行政的理念叫做法不授权即为禁止，就是政府不要以为自己随便什么都可以做，没有经历法律授权的政府是不能做的。这个现实意义在哪里呢？比如说最现实的，我减少了这么多审批事项了，我随意再把它恢复了，谁来监督啊？一定是法律，法律不给你授权，你没有权利去重新恢复，或者设立审批是，政府没有这个权利。那么我改革，我得突破，与现行法律冲突了怎么办？全国人大授权，中央政府授权，现行法律修改，这是非常重要的这些理念。我说讲到这里，我们现在减了300多项，本届政府又减了三百多项的行政审批权，要恢复了怎么办？谁来监督。

所以这里必须讲，法不授权即为禁止，我们《行政许可法》就是给政府立这规矩的。我们不是没有法律，这个理念非常重要，对老百姓我们要适应的就是法不禁止即为自由，对政府一定要牢牢树立法不授权即为禁止，我到处讲这两条，这不是我的发明，这是法学界的立法理念。非常之重要，否则我们这个改革有时候可能就又走歪了。

（二）加快推进事业单位去行政化

当然讲到政府职能转变这里还有一个去行政化，学校医院科研单位等逐步的去行政级别。这也是这次明确态度来的，当然现在的改革方向已经定了，比如说公益事业单位能够纳入公益类的分成三类，第一类公益一类，全额财政拨款；第二类，能够自收自支；第三类，可以企业化经营的，分成三类，这三类统统没有行政级别，脱行政化，去行政化。

这是防止公务员指标的扩编，行政膨胀，所以不能把它纳入行政，以后是不是再转，全部参公管理，那是后话。现在我们的改革，我们把它变成公益一类，这是我们讲的去行政化，这一条也非常重要。我们现在有一个不好的倾向，我们为了加强某一项领域的工作改进，或者说重视这项工作，马上套行政级别，比如说县里面鼓励他发展民营经济，给一个民营经济老板说你干好了给你个副县级待遇，过去这个很多很多的，现在是不是少点了？你给他人家花钱买人大代表，政协委员，那么这种行政化倾向在许多领域都存在，就是非行政领域我们太过善于用行政办法把他们管起来，管的到很见效，但是它的负面影响也越来越大，就是刚才我们讲的院士制度改革，行政化的一个弊端，非常突出的一个弊端。

其他的咱们就不说了，这个改革一定要按照本行业本专业的规律去管，什么都用行政化把它管起来，说的难听一点，我们是不是太没本事了，我们怎么就没有本事按照人家的专业行业的技术规律，专业化规律去管理呢？你非得用行政化办法把他管起来，这算我们的本事吗？我认为不是，因此我们这次政府职能转变当中，我觉得这也是很重要的改革，尽管这个改革可能遇到阻力也是非常大的，但是改革一定要往前推，这是政府职能转变。

四、深化财税体制改革亮点

第四个改革，对我们地方政府来说可能影响更直接，行政体制改革之后，第四个改革，深化财税体制改革，有这样几个比较突出的亮点。

第一，清理规范重点支出同财政收支或者GDP挂钩的做法。一般不在于GDP和财政，不采取挂钩的做法了，比如现在教育支出占GDP的4%，国防开支占GDP的4%，科技占4%，其它要占4%，据说财政部清理一下，大概有20多项，20多项都占4%，不就超过一百了吗？巧妇难为无米之炊，这就是我们各个领域要强调自己领域的重要性，他就要与你挂钩，一挂钩就是这个结果，所以这次就清理，这叫建立科学的预算制度。在预算制度当中，提出来了清理整顿专项转移支付项目，并且逐步取消竞争性领域的专项和地方资金配套。大家知道过去只要中央一搞什么重要的建设，包括应对亚洲金融危机，全球金融危机，中央发国债都要地方配套的。那么这次说，竞争性的，不要地方配套，这个很重要的改革，我们中央的，你该给地方的，比如说老少边穷地区，你该支持就给够了，你别在地方配套，中央请客地方拿钱，他本来就没钱，就是你中央的事权，你就该这么干。所以这个时候，财政预算制度的改革是非常重要的，它对端正政府的行为，可能是没有这个制度保证，政府行为没法端正，这是一个重要的，一个取消挂钩。然后地方配套，尽量的也不再弄了，这是一个重要的预算制度改革。

增加对地方的一般性转移支付，一般性转移支付是不规定用途的，叫做专项转移支付，它是跟项目挂钩的，是指定具体用途的，这个太多。太多了导致地方政府跑步前进，以后就是尽量把这个都清理掉，减少，更多的是给地方一般性转移支付，不规定具体用途，地方按照自己的事权，自主决策，该干嘛干嘛，现在我们就还是中央管的太多，要个公厕都得中央事权，农村公厕改造。所以说你不理顺这些东西，你怎么去端正政府职能呢？那么这是从预算角度来说的，我觉得特别值得我们地方政府来跟进，这对我们影响是非常直接的。

再有就是税收制度的改革，将来要建立以直接税，并且重新划分中央和地方的税收分成比例，合理划分。现在地方税收主体税不够自己花的，什么车船使用税，一般城市建设税，小税，将来地方税主体税种是什么？财产税、消费税、所得税，这都是直接税，没法转移的，你转嫁给谁都不行，必须自己交。那么我们现在主体税种是什么啊？增值税，营业税不是改成增值税了吗？增值税是流转税，它可以由企业转嫁给消费者的，就是它提价，你来征企业的税，企业一提价，转嫁给消费者了。那么流转税的缺点就在于，政府一定要干预企业的，不干预企业他没有流转税，你怎么让政府减少干预企业啊？必须把这个税制给调整过来，所以将来我们把流转税比重调低，要增加直接税，直接税就是消费者企业个人直接付的，消费税、所得税、财产税，没法转移，这些税在地方都是稳定的，地方政府最清楚。比如不动产，不动产没法转移，地方最清楚了。所以这应该是地方政府主体税种，消费税主体税种，地方完善了地方的服务，交通基础设施等等，提高政府效率，人家老百姓愿意到这来旅游、就业、买楼、办企业，到你这花钱，你不就有消费税了吗？

所以这样就迫使我们政府职能，由干预工商业、企业，转投资，转到改善本地的市场环境、生活环境、基础设施条件、人文环境上来。大家知道财税体制不改，我们地方政府的行为很难去调整的，这是非常重要的改革方向。那么将来地方政府的正当的财政收入应该是什么样子的呢？

第一，以直接税为主体的，大家知道，消费税、财产税、所得税，三大税为主体的地方税体系，不够的话中央一般性转移支付，再不够地方发债。这一部分，是在城乡一体化的发展机制上，允许地方政府通过发债等多种方式筹集城市建设资金，允许地方发债，所以将来地方政府的正当的财政收入来源就是这三大块。现在这三大块都不够，一般性转移支付少，专项转移支付多，地方只有5个城市可以发债，其他都不可以发债，还有我们的税主要是增值税，这是个很重要的改革。所以我们说现在改到这一步，想停都停不下来了，我们的改革的逻辑就是你想半途而废会造成混乱，你只能往前推，这就是我们改革的逻辑，我说各位领导同志们，什么叫做改革的逻辑？就是内在的东西，你想停都停不下来，因为改到这一步了，我地方政府营业税没了，增值税还要75%分给中央，上交中央，25的规模。

所以地方政府就想办法开邪门歪道，土地财政，土地差不多没了，是不是？所以说你怎么能够解决地方政府未来的公共开支的来源，我们的改革还能停下去吗？它不能停了，带来的问题就是你怎么给我解决下面的问题，那么我说最简单的，你先把上交中央的75的那个分出比例减少，所以要合理调整中央地方的税收分成比例，这都是一步一步的就往下推了，我觉得这个对我们地方政府来说，这都是非常实际的直接的制度建设，影响非常深远。这是关于财政改革有这么几个比较重要的。