财税改革：人大预算审查监督的新导向

党的十八届三中全会从国家治理的高度对财政的地位和作用作了全新的定位，对深化财税体制改革作了全面系统的部署。那么，财税改革将给人大预算审查监督工作带来哪些影响？人大又应当怎样迅速适应这些变化呢？

财税体制改革指向预算监督“软肋”

长期以来，为了提高人大预算审查监督效果，各地作了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社会各界对预算的满意度还不是很高。

从预算的流程来看，预算编制还不够统一完整，内容不够细化，年初到位率不高，全口径预算管理建设的任务还很重；预算执行还不够严格规范，先有预算，后有支出的原则没有得到很好贯彻，随意追加、调剂以及挤占和挪用等现象较为普遍；预算监督的严肃有效性不足，程序性监督多，有实质性内容的少，人大批准的预算刚性不足；财政政策和预算信息还没有全部公开和透明；财政运行的质量不够高，防控风险的压力加重。

从预算的政策效应来看，财政支出“越位”和“缺位”问题同时存在。在一些市场竞争充分的领域，财政介入的程度呈强化的趋势，而一些基本的民生支出保障程度不高，导致一些财政资金在政府责任和市场责任之间“错配”。政府间事权不清晰，财力与支出责任不匹配，造成中央包揽过多，效率不高，资源环境难以承载，地方政府债务不堪重负。

从预算法律规范来看，预算法修改滞后，政府间事权划分及支出责任、全口径预算管理、预算公开、预算超收以及预算法律责任等缺少法律规范。税收立法层次低，权威性不足。税制不健全，政府收费缺乏法律规范，一些地方费多税少，征管秩序混乱。预算支出政出多门，硬性规定增长比例和资金配套，预算的统一性被严重肢解。

这些情况表明，人大预算审查监督工作不只是一个技术问题。很多深层次的矛盾，要从财税体制改革中去寻找解决的答案。

深化财税改革筑牢预算监督基础

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对建立现代财政制度作了较为详尽的阐述，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。财税体制改革的核心内容是税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排。

如果从财税运行的内在逻辑和人大预算审查监督的重点来考察，财税体制改革很大程度上是围绕“钱”来展开的，而运行的主要载体便是预算。

钱从哪里来？即税收（也包括其他政府收入）如何取得。税收是国家预算收入的主要来源，也是连接国家和纳税人之间的重要纽带。《决定》明确，要改革税制，稳定税负，优化税收结构和完善税种设置，清理规范税收优惠政策，完善地方税体系。这样，将有利于明晰中央和地方的收入来源，提高收入质量，理顺征纳关系，确保预算收入持续稳定。

钱由谁来花？即政府间财政关系如何确定、支出责任如何划分。1993年分税制之后，这个问题一直争论不休。因为，这不但关系到一个地方花钱的多少，而且关系到钱由谁、也就是哪一级政府来花。这个问题一直悬而未决，造成政府间事权与支出责任不匹配，地方财政过度依赖中央转移支付，政府不好编制预算，人大不好审查预算，转移支付资金分配和监管也成为众矢之的。《决定》规定“事权与支出责任相适应”，将有利于把政府间财政关系引导到谁办事、谁花钱、谁担责上面来。

钱怎么花如何确定？即政府通过什么形式来安排支出。这个形式就是预算。如果没有预算，政府收支将会是一堆杂乱无章的报账单。我国法律规定，预算草案由政府编制，由人大审查和批准。但是，预算编制和审查都面临诸多困难。《决定》提出，要改进预算管理制度，预算要全面规范、公开透明。政府编制预算和人大审查预算的外部环境有望得到极大改善。

钱如何管理？即财政的钱怎么存，资金流入流出及余额如何管理，怎样来监督等。这涉及国库集中支付和金库管理以及政府现金管理，直接影响到国库库款是否安全，财政资金运行是否高效，人大批准的预算能不能严格执行。

钱的使用结果如何反映？钱的使用结果要通过财政决算来反映。目前，政府决算制度还不能全面真实地反映政府收支的全貌、资产负债和投资收益等情况，游离于“国家账本”之外。《决定》关于建立权责发生制的政府综合财务报告的规定，找到了解决这一问题的根本办法，政府花钱的情况将全面真实地反映出来，这也极大地拓展了人大预算审查监督的视野。

由此可见，人大预算审查监督工作与财税体制改革息息相关。财税体制顺了，人大预算审查监督的基础也就牢固了，一些长期困扰的难题解决起来也就容易得多。