财税改革：人大预算审查监督的新导向（2）

财税改革指引人大预算监督发力

《决定》以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的高度谋划财税体制改革。人大预算审查监督工作既要着眼长远，对《决定》所提目标要求进行分类梳理，整体推进，又要立足当前，重点突破突出问题。

以支出预算和跨年度预算平衡为重点，着力提高人大预算审查的科学性。一直以来，人大预算审查的重点，一个是注重收入审查，财政收入增长速度、财政收入占GDP的比重等成为关注的重点。另外一个是看预算收支是否平衡。强调中央预算要控制赤字规模，地方预算则不得出现赤字，必须保持年度预算收支平衡、略有结余。这也是人大审查政府预算的一条“铁律”。但这样做的结果是完成收入预算成了硬任务，否则，预算就难以平衡，就不能完成人大批准的预算任务。所以，当经济发展比较快的时候，税源比较宽松，财税部门往往会少收一点，这样，企业和老百姓手中的钱会相对宽裕，经济也就会更热；当经济下行的时候，税源偏紧，财税部门为了完成收入任务，往往会“挖地三尺”抓收入，形成“越收越紧，越紧越收”的被动局面。这样，企业和老百姓手中的钱少了，经济也就会加速下行。这种情况，被称作为税收对经济的“顺周期”调节，不利于发挥财税政策对宏观经济的调控作用。

因此，《决定》明确提出，“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。在预算审查以支出为重点之后，主要任务将是落实政府支出责任，税收不再是一种硬任务，而是一种预期，财政收入依法征收，有多少就收多少，即我们通常所说的依率计征、应收尽收。

年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中如果被打破怎么办？这就需要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续性。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，或以丰补歉，或举借债务；另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。所以，把预算审查重点转到支出预算和跨年度预算平衡上来，是人大预算工作面临的全新课题。

以国有资本经营预算为重点，加强对国有资产的监督管理。国有资产属于全民所有。各级人大应当切实履行职责，代表全体人民监督好全部国有资产，真正从“全民所有”到“全民所用”。

建立国有资本经营预算制度，是完善国有资本管理的一项重要措施。《决定》要求加强人大“国有资产监督职能”，同时明确“以管理资本为主加强国有资产监督”。其中一个重要的内容，就是国家要以所有者的身份依法取得国有资本收益，所取得的收益要编制预算进行分配和管理，并接受人大的审查和监督。

目前，这项工作从中央到地方，进度、深度都不一样，特别是很多地方还没有正式启动。当务之急，就是要完善制度，全面推行。一是在编制范围上要全覆盖，不能有特殊企业。二是利润上缴比例要科学合理，逐年提高。相对于法国、德国、新西兰、韩国等国家最高80%~90%的上缴比例，我国国企上缴的国有资本收益比例明显偏低。三是要合理安排和使用好国有资本经营预算支出，一部分用于支持国企改革和发展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照《决定》的要求逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，确保到2020年达到30%。

以建立权责发生制的政府综合财务报告制度为重点，强化对政府债务的监督。政府债务问题，首先是法律缺失。按照我国现行法律规定，除中央政府外，地方不得举借债务。但实际上，很多地方都采取组建各种融资平台和财政提供担保和BT等方式，千方百计筹集资金加快当地经济社会发展，使企业行为演变为政府行为，政府行为进而演变为财政责任。其次是底数难清。多年来，关于政府债务数额一直有不同看法。据有关专家预计，至2012年年底，地方政府债务规模或将达到20万亿元。如果再加上中央国债余额等，全国政府债务总规模将超过30万亿，逼近国际上公认的政府债务警戒线。再次是游离于预算之外，政府债务完全脱离了人大的审查和监督，一些地方甚至连人大也被捆到了一起，不得不为政府举债行为作出决议决定，提供担保。

《决定》为了理顺政府债务作了一系列的制度安排，如“允许地方政府通过发行债券等各种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债券管理及风险预警机制”。这些规定，为地方政府发债开了“前门”，把地方政府债务状况摆到了明处。站在人大的角度考量，解决政府债务管理的问题，一个关键的措施，就是要督促建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在此基础上，人大应当每年专题听取政府的综合财务报告，最终实现现行政府决算与政府综合财务报告并轨。

以完善财税法律制度为重点，全面提升人大预算审查监督水平。《决定》把完善立法作为确保财税体制改革的保障措施，要求人大落实税收法定原则，同时还明确了完善地方税体系和增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税等税种的改革方向。

要实现这些目标，人大立法的任务非常繁重。在国家层面，要加快财政法制建设，尽快修改预算法，建立包括公共财政预算、国有资本经营预算、社保预算等在内的法律制度；对政府间事权划分、支出责任、财权管理与监督等作出法律规范；制定税收基本法；将国务院关于税收方面的暂行条例尽快上升为法律；清理和规范各类政府收费，推进费改税立法步伐。在地方层面，要提前谋划，与国家财税体制改革主动对接，做好地方财税立法的相关前期工作。

人大对政府预算的审查和监督，实质上是要让政府的预算权力限制在法律规定的范围之内。所以，《决定》以“法”字当头，把“完善立法”作为深化财税体制改革，建立现代财政制度的保障措施。如果分税制财政体制、政府间事权划分、全口径预算体系以及税收基本法等真正有法可依，那么人大预算审查和监督工作就会收到事半功倍的效果。

可以预见，今后一段时期，财税体制改革与人大预算工作将呈现出良性互动的新图景。与财税改革同行，人大预算工作也必将开创出崭新的局面。