准确把握国家粮食安全战略的四个新变化

2013年底召开的中央农村工作会议，明确要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，明确提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。这是综合考虑我国未来粮食供求格局、农业资源环境承载能力，以及保持政策稳定性、连续性等因素后作出的重大战略决策。

1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书首次明确提出，“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针”，“中国将努力促进国内粮食增产，在正常情况下，粮食自给率不低于95％，净进口量不超过国内消费量的5%”。2008年国务院审议批准的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》重申，“粮食自给率稳定在95%以上”。农业部制定发布的《全国种植业发展第十二个五年规划（2011-2015）》提出，“确保自给率95%以上”，“水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100%”。可以说，“粮食自给率95%以上”，是主导我国粮食生产政策乃至耕地保护政策近二十年的重大方针。与这个方针相比，中央新近提出的国家粮食安全新战略，既保持了必要的稳定性、连续性，又有新的发展。

第一，“保”的范围有收缩。长期以来，我国统计口径中的“粮食”和我们所讲的粮食安全中的“粮食”，是包括谷物、豆类、薯类在内的较为宽泛的概念。按这个口径，我国粮食自给率（国内产量占国内产量与净进口量之和的比率）2012年已下降到89%。这主要是由大豆进口快速增长造成的。我国大豆进口量，2001年为1394万吨，2012年达到5838.5万吨。在95%以上的粮食自给率目标已经失守且难以恢复的情况下继续宣称这一目标，有损政府公信力。因此，中央明确提出，要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。相比以前笼统地要求粮食基本自给，这次收缩为要求谷物基本自给、口粮绝对安全，体现了实事求是、与时俱进的精神。

第二，“保”的要求有提高。在科学发展理念日益深入人心的时代背景下，即便为了达到谷物基本自给、口粮绝对安全的新目标，也不能再走过去那种发展粮食生产的老路。中央明确提出了两个新要求：一是坚持数量质量并重。这意味着，我们不仅要做到“量”上足够，还要做到“质”上让人放心。近年来，我国食品安全事件频繁发生，“镉大米”等事件造成较大社会影响。在今后的谷物和其他农产品生产过程中，要更加注重质量和安全，注重生产源头治理和产销全程监管。二是坚持当前长远兼顾。这意味着，我们不仅要努力提高当前的农业生产能力，还要提高农业可持续发展能力。过去那种为了增加农业生产而不惜陡坡开荒、超采地下水、侵占湿地、大量施用化肥农药等做法再也不能继续下去了。必须注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业。

第三，“保”的途径有变化。在使市场在资源配置中起决定性作用、构建开放型经济新体制的时代背景下，保障国家粮食安全要更新理念、拓展视野。在新的国家粮食安全战略中，不仅首次将“粮食基本自给”调整为“谷物基本自给、口粮绝对安全”，而且首次将“适度进口”视作粮食安全战略的重要组成部分。在提高国内产能的同时，积极参与国际贸易，广辟粮食进口渠道，会使我国粮食供给更加可靠、市场更加稳定。还要注意的是，与以前将粮食安全标准界定为“自给率95%以上”不同，这次并没有为“谷物基本自给、口粮绝对安全”给出一个量化概念。这么做是有其战略考虑的。在WTO规则的约束下，我国谷物和口粮的自给率究竟能达到多少，尽管与关税配额管理和“黄箱”政策运用有关，但从根本上说，取决于国内外生产成本和价格的比较。我们只能通过推动国内农业生产基础设施建设、农业科技进步、农业经营规模扩大，尽可能放缓国内农业生产成本的上涨速度、尽可能保持国内稻谷和小麦生产的比较优势。

第四，“保”的责任有调整。为实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，无疑需要更好发挥政府作用。自《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》（国发[1994]32号）首次提出实行“米袋子”省长负责制以来，要求省一级政府把当地粮食平衡的责任担当起来、实现区域粮食平衡，就成为我国粮食政策的重要组成部分。根据这个政策，省级政府对当地的粮食生产、收购、销售、省际流通、市场管理、储备和吞吐调节等各个方面全面负责，保证粮食的正常供应和价格稳定；为实现地区粮食平衡，调控地区粮食市场，粮食产区要建立3个月以上粮食销售量的地方储备，销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备，以丰补歉，确保供应。在特定历史条件下形成的这套制度安排曾发挥过积极作用，但随着全国粮食市场一体化程度的提高、中央对粮食市场调控能力的增强，这套制度安排也逐步暴露出深层次矛盾和问题。在新的时代背景下，政府与市场、中央与地方各自的作用边界需要重新划分。这次中央明确提出，中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。明确“中央承担首要责任”，是对“米袋子”省长负责制的重大完善，有利于形成全国统一的粮食市场。下一步要做的工作，是对中央和地方各自应承担哪些职责进行更清晰的界定。