财政制度与国家治理的深层关系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中关于现代财政制度为“国家治理的基础和重要支柱”、“实现国家长治久安的制度保障”的论述，堪称精辟深刻、超越常规认知，为2020年前中国财税改革确定了战略基调；《决定》提出的“把权力关进制度笼子”、“发展成果更多更公平惠及全体人民”和“处理好政府与市场的关系”，则为全面深化财税改革、系统提升国家治理能力，提供了清晰的战略思路。本文对此做些初步解读。

“把权力关进制度笼子”

现代财政制度首要功能在于约束和引导国家权力的运作。自秦以来，中国社会即深陷在权力困境中：如此依赖又如此担忧。作为一把双刃剑，公共权力既可被用于促进大众利益和国家功能，也很容易被滥用从而变异为“毁灭的权力”。历代王朝之所以无法摆脱“重生-毁灭”之周期律，究其内部原因，正在于权力滥用之故。爱恨交织的集体情感如此深刻，引导一代又一代的国人和社会精英去探索把权力关进笼子的道路。在我看来，在此视角下解读建立现代财政制度的意义最为恰当。

任何权力如果没有资源支撑均无实质意义。就其实质重要性而言，没有其他任何权力堪与国家财政权力相提并论，管住了财政权力——特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力，就在很大程度上管住了国家权力，包括政治权力和其他权力。如果财政制度不能有效约束国家权力，那么也很难指望别的制度安排可取而代之。在法治和民主政治相对健全的国家，正是财政制度——焦点是现代预算制度——构成了约束国家权力的主要安全阀。

若以开支规模衡量，目前中国五级政府的财政身价已经超过20万亿元人民币，相当于平均每个国人每年为政府埋单超过1.5万元人民币。1994年分税制改革时的贫困政府，早已被财政上的富裕政府取而代之；国家治理由当年的突破资源瓶颈的挑战，转向突破资源利用能力瓶颈的挑战。最近20年来，各种形式的财政寻租（如跑部钱进）、设租（如专项过多过滥）、浪费（如三公消费过多）、低效率、腐败，以及未经法律授权在商业银行滥设财政专户随意处置公款的行为，随着财政规模扩大而迅速蔓延。究其主要原因，在于行政部门自由裁量权式的财政权力过大，远远超出了其合理边界和范围，也表明现行财政体制亟需深度改革。

《决定》以“国家治理”引导财税改革，其立论的层次和高度超越了“管理”，令人耳目一新。“管理”与“治理”虽仅一字之差，但其内涵和改革取向差异甚大：治理以权力为焦点，管理以资源（有效利用）为焦点。如果不能有效约束权力，财政资源的有效利用就是一句空话。为管住权力，我们亟需将国家治理的八项原则充分融入财政制度建设：（一）公共利益至上——确保对公共利益的考虑压倒部门利益和私利；（二）财政授权——政府征集资源、开支公款、举借债务和其他相关的财政权力的获取和行使，必须得到代表人民的立法机关的明确、正式、定期和详细的授权，科学合理的财政授权机制必须在严谨清晰的预算过程中建立起来，使其成为预算制度改革和《预算法》修订的基石；（三）受托责任——财政制度应充分保障政府对人民的财政责任，即政府取自人民的财政资源，必须按人民的意愿使用，并致力于产生人民期望的结果；（四）透明度——必须确保向公众充分、及时、免费披露易理解的财政信息，只有被法律清晰界定的情形例外；（五）预见性——财政事务必须以法律加以规范，法律必须清晰并统一实施，避免捉摸不定、混乱、矛盾、冲突的财政规则、程序和惯例；（六）参与——应致力于将预算程序塑造为引导公众表达话语、政府适当回应的平台和关键机制；（七）竞争——在充分尊重公民偏好和权衡成本的基础上，致力于采用竞争方式分配公共财政资源，排除一切形式的垄断、武断和专制的分配；（八）行为规范——所有公务人员应严格遵循一套被精心界定的道德与伦理规范，以此作为“公共财政文化”的重要组成部分。没有这些治理取向的实质性改革，当代中国社会仍将面对两组关键关系——政府与人民关系、中央和地方关系——变异为对抗性关系的巨大风险。