从碎片化到大一统 养老金并轨难在制度设计

统一的城乡居民基本养老保险制度已建立，但养老金水平无论是绝对值还是相对值都被认为偏低。人社部和民政部此前公布的数据显示，2013年城乡居民基本养老金月人均只有81元，还不到城市低保金的七分之一，是农村低保金的三分之一。

国务院年初发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）两项制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居民养老保险）制度。

据人力资源和社会保障部统计，截至今年三月份，全国新型农村和城镇居民社会养老保险参保人数达到4.86亿人，已有超过1.33亿城乡老年居民按月领取养老金。

然而，在目前的居民消费水平下，居民养老保险的实际保障效果受到质疑。根据《意见》，目前个人缴费标准设为每年100元至2000元12个档次。按当前的待遇计发水平进行测算表明：如果居民选择按每年100元最低档次缴费，政府补贴按照30元计算，假定利率按照3.5%计算，缴费年满15年后，个人账户养老金总金额为2508元，达到领取待遇年龄后，参保人能够领取养老金中的个人账户养老金部分为2508/139=18元，加上55元的基础养老金，参保人每月能够领取的养老金总额为73元。

事实上，从待遇标准调整机制来看，城乡居民养老保险合并后养老金标准调整幅度并不大，与城镇职工养老保险、城乡低保等制度的标准保障水平调整幅度相比还相距甚远。

据人社部统计数据测算所得，2012年，我国城镇职工人均养老金水平约为2.06万元，新农保为859.15元，两者相差近24倍。民政部披露的数据显示，截至2013年底，全国城市低保对象月人均保障标准为373元，月人均补助252元，合计月人均可获得625元；农村低保对象月人均保障标准为202元，月人均补助111元，合计月人均可得到313元。与此相比，2013年城乡居民基本养老金月人均则只有81元，还不到城市低保金的七分之一，是农村低保金的三分之一。

“与城镇职工基本养老保险制度相比，城乡居民养老金无论是绝对值还是相对值都是偏低的。”中国社科院世界社保研究中心研究员高庆波表示，从缴费水平来看，2012年人均缴费水平只有169元，这与2012年“城职保”的人均缴费0.72万元相比，缴费水平只是后者的零头。这样的养老金水平，无法负担起老年经济保障的重任，而这样的缴费水平，对于赤贫人群来说，也是一种负担。

高庆波认为，种种现象反映出了新农保制度和城居保制度两者的定位并不清晰：“现在的新农保支付基本上是财政的转移支付。显然，这一制度不是保险制度，它主要是一种福利制度，尽管它的名字叫做养老保险。”

对于居民养老保险保障水平不足的质疑，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，这一现状是客观的，毕竟制度从试点到全面铺开时间很短，待遇水平的提高要循序渐进：“对于广大农民来讲，最主要的收入来源还是靠土地的收益和家庭收入，当然也包括家庭成员到城市打工工资性的收入，基本养老金可以说只是补充性的收入。”

而对于城乡居民养老保险制度待遇水平的提高，《意见》也做出了安排：要求建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。

中国社科院世界社保研究中心研究员齐传钧认为，城乡居民养老保险制度正在走向合并，机关事业单位和城镇职工养老保险制度也有望启动并轨改革，“大一统”养老保险制度蓝图已经日渐清晰。

“当然，我们反对‘碎片化’制度，并不是说要用一个制度覆盖所有人群，而是在坚持多层次多支柱基本理念的基础上，彻底消除因为地域、户籍和职业差异而采取不同养老金制度的安排。对于那些存在缴费能力问题（非正规化就业）的人群，政府理应采取相应制度对他们加以覆盖。”齐传钧对记者说。（经济参考报，记者 李唐宁）

养老制度并轨：如何减少改革阻力

最新媒体报道将“机关事业单位养老改革个人缴费问题”再次推到风口浪尖。针对养老保险双轨制并轨难产的相关原因，以及诸多可行性问题，记者专访了全国政协委员、对外经济贸易大学保险经济学院副院长、中国社会保险学会理事孙洁教授。

孙洁认为，现行机关事业单位退休制度带有福利性质，而非保险制度，养老制度并轨对于机关事业单位来说，就是由福利化的退休制度转向保险型养老制度的过程。为减少改革阻力，作为补充养老保险制度的职业年金应与并轨同步实施。

难在保障公务员退休待遇不降

记者：对养老双轨制并轨方案争论的实质是什么？

孙洁：关于养老双轨制的讨论，缘于机关事业单位退休制度与企业职工社会化养老保险制度不同所造成的退休人员收入差异较大，并由此引发了养老保障公平性问题，机关事业单位职工退休金优厚且无需缴纳任何社会保险费用，性价比要比企业职工养老金高。

其实，在国际上有些国家有为公职人员建立专门养老保险制度的，如哥伦比亚、巴西、比利时、法国等。另有一些国家没有建立专门的公职人员养老保险制度，如澳大利亚、奥地利、加拿大等建立的是国民基本养老保险制度加专门的职业年金。

在中国，养老保险并轨的核心意义在于消除制度不一所带来的养老金待遇水平的差异，增强养老保障的公平性。在此背景下，机关事业单位退休制度向企业职工基本养老保险制度并轨、建立与企业职工相同的社会养老保险制度是必然趋势。

记者：在企业，养老保险单位缴费一般为缴费工资基数的20%，个人缴费8%；职业年金单位最高缴费8%，个人缴纳4%。单位总缴费率最高接近30%。有观点认为，双轨制并轨之难，并非因机关事业单位本身更有话语权而阻挠改革，而是因为这项改革缺乏财政资金支持。您认为并轨最大的难点到底是缺钱还是缺决心？

孙洁：并轨之难既难在制度设计，也难在资金保障。

制度设计关键在于如何保证机关事业单位职工并轨后退休金不会出现大的下降，更难的是资金问题。统计数据显示，1990年，全国机关退休费用总额为59.5亿元，2005年达到1827.7亿元，增加30倍，年均递增25%。2006-2008年的平均增长率也高达18.7%，明显高于同期在岗职工工资增长速度和经济增长速度。

由于公务员退休金替代率较高，加之待遇调整和在职人员的工资增长挂钩，财政和单位负担越来越重。随着人口老龄化的加剧和收入水平的提高，退休人数逐年增多，公务员退休金支出逐年增加，势必进一步加重财政负担。